Заключение Венецианской комиссии о судебной реформе: за гранью реальности

В начале декабря Венецианская комиссия (ВК) подготовила два заключения (мнения), которые вызывают прямо противоположные чувства. С одной стороны, достаточно объективное мнение о законе о государственном языке, с другой стороны – весьма спорные выводы относительно так называемой судебной реформы Зеленского (Закон 193-IX), которые у многих людей, знакомых с историей «реформирования» судебной системы после 2014 года, вызвали по меньшей мере разочарование из-за поверхностного и необъективного подхода ВК к вопросу.

Анализируя Закон № 193, ВК указала, что ей не известны исключительные обстоятельства, которые оправдывали бы столь быстрое принятие закона. По мнению комиссии, в Украине еще не закончена предыдущая судебная реформа (начатая при Порошенко), которая привела к таким «заметным улучшениям» системы как создание Верховного Суда (ВС) и реформирование процесса отбора судей. В связи с этим, ВК считает, что необходимы убедительные аргументы, которые подтвердили бы необходимость новых реформ.

На наш взгляд, убедительные аргументы, которых в упор не видит Комиссия, на самом деле более чем очевидны.  

В первую очередь, нельзя игнорировать тот факт, что предыдущая реформа, проведенная при Порошенко, носила явно антиконституционный характер, поскольку Верховная Рада Украины 8 созыва была сформирована в результате государственного переворота, с грубейшими нарушениями Конституции Украины. Соответственно, все проведенные предыдущим созывом Рады «реформы», противоречат Конституции Украины, в том числе и судебная реформа, в результате которой был создан Верховный Суд.

Другими словами, лица, совершившие антиконституционный  государственный переворот в Украине в 2014 году и силовым путем свергнувшие законную власть, узурпировали законодательную и исполнительную ветви власти, после чего начали кампанию по установлению контроля над судебной властью, заменив членов ВККСУ, создав вместо Высшей рады юстиции Высшую раду правосудия в новом составе, ликвидировав высшие специализированные суды Украины, Верховный Суд Украины и создав вместо них Верховный Суд (без Украины).

Таким образом, главной целью и основным результатом предыдущей судебной реформы стало увольнение неугодных постмайданной власти судей и формирование высших органов судебной иерархии из лояльных лиц, готовых ради космических зарплат закрывать глаза на сомнительную юридическую легитимность новоявленной власти и ее реформ.

Какие конкретно «улучшения» усмотрела ВК в судебной системе в результате создания Верховного Суда, неизвестно, поэтому данный вывод комиссии выглядит крайне сомнительным. Тем более, что в состав ВС вошли лица, некоторые из которых еще на этапе конкурса вызвали резкое неприятие и недоверие в обществе, что проявилось, в частности, в негативных заключениях ГРД, публикациях в СМИ, многочисленных исковых производствах по поводу конкурса. Очень часто также звучали заявления о том, что некоторые из кандидатов в судьи ВС были пролоббированы представителями «новой власти», пришедшей в результате победы майдана.

Надо сказать, что предыдущие власти успели полностью заменить состав лишь высших органов судебной иерархии – ВС, ВККС, ВСП. На полное перетряхивание нижестоящих инстанций им просто не хватило времени, поэтому именно высшие органы судебной власти и судейского самоуправления у многих вызывают наибольшее недоверие, поскольку ассоциируются с прошлой властью, период правления которой ознаменовался многочисленными коррупционными преступлениями, расколом общества, притеснениями инакомыслящих, хаосом и разгулом преступности. Считать создание ВС великим благом при таких условиях довольно странно.

От этой ситуации веет абсурдом – на страну налетело чрезвычайное бедствие в виде майдана, разрушило основы государственной власти, разогнало правительство, парламент и суды, узурпировало все рычаги управления государством, создало на руинах уничтоженной судебной системы собственный верховный суд, и принялось, уверенное в собственной безнаказанности, кошмарить шокированную страну… Сотни  профессиональных судей с двадцатилетним и более опытом, не имевшие за всю свою карьеру никаких претензий к своей работе, были уволены, на их место разрушительной волной революции были вознесены кандидаты, подчас не имевшие опыта работы в суде ни одного дня…, и только Венецианская комиссия наконец объяснила всем, что весь этот ужас на самом деле называется «улучшением»…  

Выводы ВК о том, что одним из успехов судебной реформы Порошенко является усовершенствование процедуры отбора судей, выглядят совсем как из другой реальности. О каких успехах можно говорить, если из-за «реформ» майданной власти, которые привели к увольнению значительного количества судей, на протяжении нескольких лет в Украине наблюдается беспрецедентный дефицит судей, судьи, у которых заканчивался срок полномочий, годами не могли рассматривать дела, ожидая, когда новые власти решат их судьбу, скоро пойдет третий год как в подвешенном состоянии пребывают судьи ликвидированных высших специализированных судов и Верховного Суда Украины, часть из них были вынуждены уйти из профессии или перевестись в нижестоящие суды, а судам в Украине не хватает около 2000 судей и ряд судов по этой причине не могут осуществлять правосудие.

Так о каких улучшениях говорит Венецианская комиссия???

Такой кавардак в судебной системе до 2014 года невозможно было представить даже в страшном сне. Все суды исправно осуществляли свою работу и, кстати, конкурсный отбор судей со сложными процедурами тестов, экзаменов, проверок и обучением, был введен еще до майдана, так что его заслуги в этом нет.

Далее ВК выражает обеспокоенность тем, что в случае сокращения количества судей ВС часть из них будет уволена либо переведена в нижестоящие суды, что будет нарушать гарантии несменяемости этих судей, ведь судьи должны назначаться на постоянной основе до выхода на пенсию.

Такую обеспокоенность комиссии можно было бы понять, если бы не одно «но». Дело в том, что на протяжении последних пяти-шести лет в Украине в результате одобряемой комиссией предыдущей судебной реформы были уволены тысячи судей, которые тоже были назначены на постоянной основе, т.е. пожизненно, и имели право работать до достижения установленного законом возраста 65 лет. При этом, в отличие от судей ВС, эти судьи были назначены до государственного переворота в соответствии с Конституцией Украины и в их легитимности ни у кого не возникало и не могло возникнуть обоснованных сомнений. Тем не менее, нарушение гарантий их судейской независимости обеспокоенности у ВК не вызвало.

Думается, что рассчитывать на соблюдение гарантий независимости могут лишь судьи, назначенные на должности в полном соответствии с Конституцией и законами Украины. Если же в легитимности судей ВС есть сомнения, а к самой судебной реформе, инициированной лицами, захватившими власть в стране антиконституционным путем, много вопросов, то нужно говорить не о соблюдении гарантий, а об объективном расследовании событий, связанных с узурпацией власти, в том числе, судебной, лицами, совершившими государственный переворот в 2014 году, и теми, кто впоследствии их поддержал, и о привлечении причастных к этому лиц к юридической ответственности.  

Обращает на себя внимание и замечание ВК о том, что «необходимо избегать какой-либо связи между судебной должностью и избирательным сроком Президента и Парламента», а также о том, что нет ничего более опасного для независимости судей, чем создание впечатления у судей и общественности, что вновь избранные политические органы государства могут решать, оставлять судей на должностях или нет.

С этим выводом комиссии, безусловно, не поспоришь, он действительно попадает прямо в «десятку», но только не в пользу Верховного Суда, ведь именно предыдущая судебная реформа, проведенная при Порошенко, и последовавшие за ней увольнения судей были безусловно связаны со сменой политических органов государства и не оставили у судей и у общества никаких сомнений в политизированности процесса реформирования судов. А сейчас новая власть лишь сделала попытку исправить часть нарушений, которые были допущены предыдущими реформаторами.

Если бы анализ судебной реформы Зеленского проводился Комиссией с учетом всех обстоятельств, которые имели непосредственное отношение к реформированию судов в последние 5 лет, то ответ на вопрос об аргументах в пользу переформатирования ВС был бы для нее очевиден. ВС был сформирован в искаженном правовом поле, с грубыми юридическими пороками, поэтому оставлять его в таком виде нельзя хотя бы потому, что такой процесс создания ВС не может вызывать доверия к его результату.

Вызывают удивление и выводы ВК о том, что завал дел в ВС вызван тем, что граждане стали меньше доверять судам первой и апелляционной инстанции, поэтому чаще обращаются в ВС. Эта версия выглядит очень сомнительной. Во-первых, социологические опросы показывают низкий уровень доверия граждан ко всей судебной системе в целом, включая ВС. Более того, Украина является одним из лидеров в Европе по количеству обращений в ЕСПЧ, что подтверждает отсутствие большого доверия у населения к ВС, раз люди все больше ищут справедливости за рубежом. Во-вторых, большое количество обращений в ВС, как и нижестоящие судебные инстанции, с большой вероятностью могло быть спровоцировано повышением уровня преступности в государстве и существенно участившимися случаями нарушений прав и свобод граждан, особенно в процессе реформирования государственных органов.

Поэтому, когда сейчас некоторые критикуют судебную реформу Зеленского, заявляя о том, что новая власть хочет с ее помощью подмять судебную систему под себя, хочется спросить у них: а вы хотите оставить все как есть, пусть останется ВС, сформированный в результате государственного переворота? Хотите, чтобы все и дальше делали вид, что ничего противозаконного не произошло, а ВС появился как результат гениальных реформ и светлых помыслов администрации президента Порошенко в совокупности с добрыми и бескорыстными международными донорами?  

Можно согласиться с Венецианской комиссией в том, что судебная система не должна подвергаться необоснованным изменениям с приходом каждой новой власти, но это не означает, что ради так называемой «стабильности законодательства» нужно закрыть глаза на очевидные нарушения Конституции Украины, с которыми ВС создавался, ведь в сознании общества этот суд в таком составе всегда будет ассоциироваться с кликой постмайданной власти, и по мере того, как в обществе будут развенчиваться мифы о святом майдане, все актуальнее будут становиться вопросы об ответственности лиц, виновных в государственном перевороте, а также тех, кто своими действиями или бездействием способствовал узурпации указанными лицами власти.

Другой вопрос, что закон 193-IX не решает всех проблем судебной системы, созданных предыдущей реформой, сфера его действия достаточно узкая, а ряд положений являются дискуссионными (особенно те, которые касаются участия международных экспертов в формировании и работе органов судейского самоуправления).  И главный вопрос не в числах – 100 или 200 судей будет в ВС (это число может корректироваться в зависимости от существующих реалий), а в формировании таких органов судебной власти, легитимность которых ни у кого не будет вызывать сомнений, а для этого необходимо, чтобы судьи ВС доказали обществу, что они были назначены на должности не по критерию преданности власти, при которой стал возможен их карьерный взлет, а по критерию высоких профессиональных знаний, опыта и добропорядочности. В этом смысле можно только приветствовать проведение действительно объективного и независимого оценивания профессиональных качеств и добропорядочности судей ВС в процессе отбора согласно требованиям Закона 193-IX.

Нельзя оставить без внимания выводы ВК по поводу судейского вознаграждения. Напомним, что законом 193-IX предусмотрено уменьшение должностных окладов судей ВС с 75 до 55 прожиточных минимумов. При этом, должностные оклады всех остальных судей оставлены без изменений. Нужно отметить, что Комиссия не выразила принципиальных возражений против данного нововведения, указав на то, что зарплата судьи ВС не должна опускаться ниже уровня, который в Украине может считаться соответствующим уровнем для судьи высшего суда. Вторым фактором, на который обратила внимание Комиссия, это то, что снижение судейского вознаграждения само по себе не противоречит независимости судей, если это снижение касается всех судей в государстве, а не отдельной группы судей.

Удивительно, что ВК, продемонстрировавшая довольно сомнительную объективность в оценке большинства положений Закона 193-IX, в вопросе судейского вознаграждения все же проявила некую справедливость, не став убеждать украинского законодателя в необходимости вернуть судьям ВС их кровные 75 прожиточных минимумов, а намекнув на то, что при определенных условиях заработная плата может быть уменьшена. Наверное, даже европейских экспертов шокировали зарплаты украинских судей. Конечно, ведь даже очень заангажированному эксперту трудно найти веские аргументы, которые обосновали бы, почему в стране, где средняя зарплата населения составляет чуть более 10 000 грн., судья ВС получает вознаграждение, которое с учетом надбавок и коэффициентов может доходить до 300 000 грн. и более. Справедливости ради нужно сказать, что зарплаты судей в нижестоящих судах выглядят не менее впечатляюще.

Так, в 2019 году оклад судьи первой инстанции составлял 25 прожиточных минимумов, т.е. около 48000 грн., судьи апелляционного суда – 40 прожиточных минимумов, т.е. около 76000 грн.

К окладу прибавляются надбавки за выслугу лет (от 15 до 80% от оклада в зависимости от стажа), пребывание на административной должности (от 5 до 10% в зависимости от должности), ученую степень (от 15 до 20% за кандидата и доктора наук соответственно), доступ к государственной тайне (от 5 до 10%) и региональный коэффициент (от 1,1 до 1,25, т.е. от 10 до 25% в зависимости от количества населения в населенном пункте, где расположен суд).

Таким образом, у судьи суда первой инстанции с большим стажем работы, административной должностью, научной степенью, доступом к государственной тайне и работающего в городе – миллионнике, заработная плата может превышать 100 000 грн., а судьи апелляционного суда – 150 000 грн.

Для сравнения, по данным Государственной службы статистики Украины, в третьем квартале 2019 г. средняя зарплата в промышленности составляла 12148 грн., в сфере научных исследований и разработок – 11779 грн., образования – 8078 грн., здравоохранения – 7149 грн. и даже в сфере с традиционно высокими зарплатами – финансы и страхование средняя зарплата составляла всего 18678 грн.

Как видим, разница между зарплатами судей и представителей остальных, не менее важных профессий, просто поразительная.

При этом, если наше правосудие стремится к европейским стандартам, то надо сказать, что в Европе такой дискриминации граждан по профессиональному признаку нет даже близко.

В соответствии с Отчетом Европейской комиссии по эффективности правосудия, опубликованным в 2018 году (на основе данных по состоянию на 2016 год) «Европейские судебные системы Эффективность и качество правосудия», зарплата судьи нижестоящего суда в Европе в среднем превышает среднюю зарплату по стране в 2,29 раза (максимальное значение в Армении – в 4,31 раза), а судьи многих европейских государств получают зарплату ниже, чем судьи в Украине. Для сравнения, зарплата судей первой инстанции за 2016 год в Австрии составила 51962 евро (т.е. 4330,17 евро в месяц), во Франции – 44864 евро в год (3739 евро в месяц), в Германии – 47469 евро в год (3956 евро в месяц) и можно с большой вероятностью предположить, что к 2019 году ситуация в этом плане существенно не изменилась, так как резкие и неадекватные перепады, то и дело происходящие в Украине, для развитых европейских государств не характерны.

Не нужно долго объяснять, что для судьи в Европе зарплата около 4000 евро является адекватной, так как там средняя зарплата в других отраслях не намного меньше этой суммы. В Украине же, где средняя зарплата колеблется в районе 400 евро, зарплаты судей, превышающие эту цифру в 10 и более раз, выглядят издевательством и способствуют обоснованному раздражению в обществе из-за столь несправедливого распределения средств государственного бюджета.

Еще более шокирующим является то, что согласно закону, с 1 января 2020 года оклады судей первой и апелляционной инстанций вырастут еще больше. Так, оклад судьи первой инстанции вырастет с 25 до 30 прожиточных минимумов (т.е. с 48025 грн. до 63060 грн.), а судьи апелляционного суда – с 40 до 50 минимумов (т.е. с 76840 грн. до 105100 грн.). Когда к этим окладам прибавят вышеуказанные многочисленные надбавки и коэффициенты, цифры рядовому украинцу покажутся просто космическими и во многих случаях будут близки к 200 000 грн. в месяц – сумма, которую большинство граждан Украины не получает даже за год. И повторимся, речь идет даже не о судьях ВС, а о судьях городских, районных, апелляционных судов.

Возникает абсолютно логичный вопрос – почему, зная о такой ситуации, украинский Парламент не отменил или хотя бы не приостановил действие нормы Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», предусматривающей очередное повышение зарплат судей с 2020 года? Ведь учитывая, что в настоящее время судей в Украине около 5000, а предполагается набрать еще около 2000, на государственный бюджет Украины ляжет колоссальная нагрузка, причем ничем не обоснованная и не поддающаяся логическому объяснению, ведь и без очередного повышения судейское вознаграждение является непомерно высоким.

Конечно, высокие зарплаты – это хорошо, но только при условии, если пропорционально и соразмерно с зарплатами судей будут повышаться зарплаты всех остальных граждан. Но учитывая крайне низкие темпы роста доходов основной части населения, нехватку средств на многие важные для государства и его граждан проекты, увеличивающуюся миграцию населения на заработки за границу, такая ситуация в судебной системе выглядит ненормально.

Если цель таких зарплат – борьба с коррупцией, то непонятно, почему в Европе судьям для того, чтобы работать честно, хватает зарплаты, в 2 – 4 раза превышающей среднюю по стране, а в Украине судьям для этого нужно платить в 10 – 20 раз больше??? Если у наших судей более низкая устойчивость к коррупционным искушениям, чем у их европейских коллег, то, возможно, необходимо применять другие методы, юридического, а не экономического характера?

В контексте вышесказанного, нужно согласиться с ВК в том, что судейское вознаграждение следовало бы пересмотреть не только в отношении судей ВС, а в отношении всего судейского корпуса. При этом, конечно, разницы в оплате труда судей в зависимости от прохождения квалификационного оценивания быть не должно, поскольку сама процедура всеобщего оценивания является нонсенсом, придуманным горе – реформаторами из предыдущей власти.

Пора бы уже тем, кто оказывается у власти, привыкать относиться к государственному бюджету Украины как к общему достоянию народа, сформированному в значительной части из средств налогоплательщиков, а не как к общаку, который можно распределять как заблагорассудится, без оглядки на мнение граждан.

По большому счету, Украине нужна серьезная, всеобъемлющая судебная реформа. Однако при ее разработке никак не обойтись без объективного политико-правового анализа событий, начавшихся в Украине в конце 2013 г. и продолжающихся по настоящее время, с их официальной юридической оценкой со стороны правоохранительных органов, ревизией так называемых реформ и их последствий, а также привлечением к ответственности лиц, чьи решения, действия или бездействие привели к нарушениям прав сотен незаконно уволенных судей, парализации осуществления правосудия многими судами и судьями, а также тех, кто вмешивался в деятельность судебных органов и органов, ответственных за формирование кадрового состава судов и органов судейского самоуправления с целью лоббирования выгодных им кандидатов. К многочисленной группе этих лиц, безусловно, относятся  вдохновители, организаторы и исполнители «революции достоинства»; лица, пришедшие в результате государственного переворота к власти: исполнительной, законодательной и судебной; лица, примкнувшие к вышеуказанным в процессе и после формирования постмайданных ветвей власти.

Особое место в восстановлении государственности и здорового правового поля в Украине необходимо отвести оценке на предмет соответствия Конституции Украины законов и подзаконных актов, принятых Верховной Радой Украины прошлого созыва.

Что же касается выводов ВК, то, как показывает изложенный выше их анализ, эти выводы основываются на слишком поверхностном рассмотрении Комиссией вопроса, без учета сложных и болезненных особенностей украинской реальности. Кроме того, в тексте рекомендаций между строк просматривается то, что они пролоббированы некими заинтересованными лицами. По этой причине ко мнению ВК в данном случае следует относиться очень и очень критично.

Ю. Покровская

кандидат юридических наук