ЕСПЧ встал на защиту россиян, подвергшихся административному преследованию в ходе предвыборных кампаний

Как пояснил Европейский Суд, призывы заявителей воздержаться от голосования за конкретную партию или от участия в выборах нельзя расценить как агитацию к незаконным действиям.

В комментарии «АГ» представитель одного из заявителей отметил, что после выхода России из Совета Европы судьба постановления в плане исполнения непредсказуема. По мнению одного из экспертов, самый интересный вывод ЕСПЧ связан с нарушением ст. 10 Конвенции, поскольку вопрос касался предвыборной агитации гражданами, не аффилированными с политическими штабами и фондами, агитацию которых следовало изначально рассматривать лишь как свободу выражения мнения. Другой отметил, что Европейскому Суду еще раз представилась возможность повторить, что процедура доставления задержанных в отдел полиции для составления административных протоколов является ограничением свободы по смыслу ст. 5 Конвенции.

5 апреля Европейский Суд по правам человека вынес Постановление «Тесленко и другие против России» по жалобам четверых россиян, подвергшихся административной ответственности за призывы в адрес избирателей не голосовать за конкретную политическую партию или воздержаться от участия в парламентских или президентских выборах в 2011, 2012 и 2018 гг.

Повод для обращения в ЕСПЧ

В конце августа 2011 г. стартовала предвыборная кампания по выборам в Госдуму. В ноябре того же года Андрей Тесленко распечатал несколько листовок с негативными лозунгами, касающимися одной из политических партий, и разместил их на стене многоквартирного дома. После этого его задержали правоохранители и доставили в отделение полиции. В отношении Тесленко был составлен протокол по ст. 5.12 КоАП РФ за незаконную предвыборную агитацию, в дальнейшем мировой судья оштрафовал его на 1 тыс. руб. со ссылкой на то, что распространенные листовки являются агитационным материалом, при изготовлении и распространении которого должны выполняться требования ст. 54 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Впоследствии Андрей Тесленко безуспешно обжаловал решение мирового судьи в вышестоящих инстанциях. В частности, городской суд отметил: истец не отрицал, что изготовил агитационный материал, который касался выборов в Госдуму.

В декабре 2011 г. началась кампания по выборам Президента РФ. Валерий Лютаревич разместил на заднем стекле автомобиля надпись, послужившую поводом для привлечения его к ответственности по ст. 4. 12 КоАП и штрафу в 1 тыс. руб. Мировой судья расценил надпись как агитационный материал, содержащий негативную оценку политической партии, выдвинувшей кандидатуру Владимира Путина на должность главы государства. Вышестоящие суды поддержали позицию мирового судьи. Впоследствии прокуратура добилась отмены указанных судебных актов, мотивировав тем, что надпись на стекле ТС нельзя квалифицировать как визуальный или печатный материал. Административное дело было прекращено за отсутствием состава правонарушения уже после подачи Валерием Лютаревичем жалобы в ЕСПЧ.

Николай Дьячков – организатор акции в г. Иваново в поддержку кампании «Забастовка избирателей», инициированной Алексеем Навальным в связи с президентскими выборами, уведомил городскую администрацию о намерении провести публичное мероприятие 28 января 2018 г. Администрация предложила перенести акцию на другую дату и в иное место. Далее Николай Дьячков заказал в местной типографии 5 тыс. листовок с призывом воздержаться от участия в предстоящих выборах. В связи с этим районный суд признал его виновным по ст. 5.69 КоАП РФ и оштрафовал на 4,5 тыс. руб. Суд указал, что Дьячков создавал препятствия для участия избирателей в президентских выборах, призывая воздержаться от голосования, при этом его действия не были расценены как предвыборная агитация.

Впоследствии областной суд поддержал решение нижестоящего суда со ссылкой на то, что большое количество заказанных заявителем листовок вкупе с его заявлениями в интернете свидетельствовали о намерении повлиять на значительное число избирателей с целью саботирования ими выборов.

В связи с этими же президентскими выборами Булат Нигматуллин разместил несколько листовок с призывами воздержаться от участия в предстоящем голосовании на стенах нескольких многоквартирных домов в г. Набережные Челны. 14 марта Нигматуллин был доставлен в отделение полиции, где в отношении него было возбуждено дело по ст. 5.69 КоАП. Впоследствии мировой судья расценил, что действия Булата Нигматуллина подпадают под ст. 5.12 Кодекса, и оштрафовал на 1 тыс. руб. Вышестоящий суд оставил решение мирового судьи в силе.

Позиция сторон

В жалобах в Европейский Суд все четверо заявителей указали на нарушение ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, касающейся свободы выражения мнения, в связи с их административным преследованием за распространение листовок или иные действия. Андрей Тесленко и Булат Нигматуллин также указали на нарушение ст. 5 Конвенции, гарантирующей право на свободу и личную неприкосновенность, в связи с их задержанием правоохранителями. Трое заявителей просили ЕСПЧ присудить им компенсацию морального вреда в 10, 11 или 15 тыс. евро соответственно, а Булат Нигматуллин оставил определение размера компенсации на усмотрение Европейского Суда. Трое из четырех заявителей также просили компенсировать им судебные расходы.

В возражениях на доводы жалоб Правительство РФ указало, что административное преследование заявителей носило законный и обоснованный характер, а штрафные санкции были соразмерны преследуемым законом целям. Государство-ответчик добавило, что Андрей Тесленко не исчерпал внутренние средства правовой защиты, поскольку не упомянул о своем праве на свободу выражения мнений в ходе национального судопроизводства. Правительство также пояснило, что Валерий Лютаревич утратил статус жертвы, поскольку административное дело в отношении него было прекращено за отсутствием состава правонарушения. В случаях с Тесленко и Нигматуллиным, как подчеркнула российская сторона, полицейские действовали правомерно (в частности, первый гражданин подвергся процедуре конвоирования согласно ст. 27.2 КоАП с целью установления его личности), поэтому нарушений ст. 5 Конвенции не допущено.

Выводы ЕСПЧ

Изучив жалобы, Европейский Суд отметил, что административное дело в отношении Валерия Лютаревича было прекращено лишь после подачи им жалобы в ЕСПЧ, поэтому он не утратил статус жертвы, имеющей право обратиться в Европейский Суд. Также Суд добавил, что у российских властей не было законных оснований преследовать Андрея Тесленко и Валерия Лютаревича за выражение своих политических взглядов. Кроме того, национальные суды недостаточно обосновали причины, по которым расценили действия Булата Нигматуллина по распространению листовок как предвыборную агитацию. Касательно случая Николая Дьячкова ЕСПЧ указал на отсутствие сведений о том, что ст. 5.69 КоАП предназначалась для привлечения к ответственности за призывы воздержаться от голосования и что к началу 2018 г. существовала соответствующая практика Конституционного или Верховного судов РФ.

При этом Европейский Суд напомнил, что в Постановлении КС № 7-П от 16 июня 2006 г. отмечалось, что отстранение россиян от предвыборной агитации и отсутствие соответствующих законодательных гарантий лишали бы их реальной возможности влиять на избирательный процесс, ограничивая их действия простым голосованием. Отсутствие во время выборов свободной политической дискуссии и возможности для свободного обмена мнениями между кандидатами и гражданами не позволяет считать такие выборы свободными, подчеркнул ЕСПЧ.

В итоге Европейский Суд не стал изучать законность административного преследования заявителей, а сосредоточился на изучении его необходимости в условиях демократического общества для достижения законных целей. При этом он отметил, что в решениях национальных судов в отношении Андрея Тесленко отсутствовала оценка содержания листовок. Кроме того, не пояснялось, подпадал ли контент указанных лиц под «предвыборную агитацию» и по каким основаниям. Фактически суды лишь указали, что листовки были связаны с выборами и распространялись во время избирательной кампании. Таким образом, подчеркнул Европейский Суд, граждане, которые хотели реализовать свое право на свободу выражения мнения в связи с предстоящими выборами, столкнулись с дилеммой: либо они воздерживались от этого, либо им грозило судебное преследование (включая возможные меры в виде доставления в полицию или задержания). Аналогичные выводы, заметил ЕСПЧ, можно сделать в отношении административного преследования Валерия Лютаревича.

ЕСПЧ добавил, что в случае с Николаем Дьячковым бойкот выборов является формой выражения протестного мнения и призывы к нему подпадают под действие ст. 10 Конвенции. Российское законодательство, подчеркнул Суд, не обязывает граждан участвовать в выборах, а спорные призывы нельзя расценить как призывы в адрес избирателей к совершению незаконных действий. Данный заявитель, как указано в постановлении ЕСПЧ, не подстрекал граждан к ненависти, нетерпимости или дискриминации, не призывал к насилию или другим преступным действиям. При этом действия заявителя действительно нельзя квалифицировать как предвыборную агитацию по российскому законодательству, а национальные суды не обосновали наличие в указанных действиях состава правонарушения по ст. 5.69 КоАП. Кроме того, суды недостаточно обосновали, почему призывы Булата Нигматуллина воздержаться от голосования были «предвыборной агитацией» и могли нанести вред конкретному кандидату на президентских выборах.

В связи с этим Европейский Суд признал нарушение ст. 10 Конвенции в отношении каждого заявителя. Он также отметил, что в отношении Тесленко и Нигматуллина имеются нарушения ст. 5 Конвенции, поскольку оба заявителя были фактически лишены свободы на кратковременный срок за правонарушение, наказуемое штрафом в размере до 1,5 тыс. руб. В каждом из этих случаев, подчеркнул ЕСПЧ, национальные власти должны были удостовериться, что лишение свободы было разумно необходимым. Таким образом, ЕСПЧ присудил компенсацию морального вреда Тесленко и Нигматуллину в 3,2 тыс. евро каждому, а Лютаревичу и Дьячкову – по 3 тыс. евро, а также постановил возместить троим заявителям судебные расходы.

Совпадающее мнение судьи Дариана Павли

Решение Европейского Суда содержит совпадающее мнение болгарского судьи Дариана Павли, в котором подчеркивается, что РФ фактически запретила публичное выражение мнений избирателей в решающий предвыборный период. Дариан Павли добавил, что российские суды расширительно толкуют в подобных делах понятие материала, предназначенного для массового распространения, что является беспрецедентным в европейском демократическом пространстве. Он также подчеркнул, что ни Конвенция, ни прецедентная практика ЕСПЧ не содержат рабочего термина «демократическое общество», в котором отдельные избиратели и остальная часть гражданского общества не могут рассматриваться как инструменты на службе политических партий.

Комментарий представителя одного из заявителей

Аналитик «ОВД-Инфо» (организация признана иностранным агентом. – Прим. ред.) Денис Шедов, который вместе с коллегами представлял в ЕСПЧ интересы Булата Нигматуллина, отметил, что данное постановление стало одним из вынесенных после выхода России из Совета Европы. «В таких условиях непредсказуема судьба постановления в плане исполнения: российские власти и ранее неохотно исполняли решения ЕСПЧ за пределами денежных компенсаций. Что будет дальше, покажет практика. Так или иначе, это постановление интересно само по себе», – заметил он.

Денис Шедов пояснил, что в данном решении обозначены две проблемы: ограничение права на личную свободу в ходе административного задержания и доставления в отдел полиции и ограничение права на свободу выражения в период избирательной кампании. «Первая проблема известна, пожалуй, всем юристам, кто сталкивался в своей практике с административным задержанием. Несмотря на то что КоАП четко устанавливает: административное задержание “может быть применено в исключительных случаях”, на деле данная мера нередко используется как “рутинная практика”. Такой подход противоречит не только Конвенции и практике ЕСПЧ, но и отечественному законодательству. Этой проблеме уже много лет и, к сожалению, она не решается», – подчеркнул юрист.

Он добавил, что в постановлении ЕСПЧ сконцентрировал внимание на вопросе, было ли привлечение заявителей к административной ответственности во всех рассматриваемых делах необходимым с точки зрения ценностей демократического общества. «С одной стороны, выборы являются важным демократическим институтом и призывы игнорировать их могут наносить ущерб обществу. С другой стороны, не менее важным демократическим институтом является свобода выражения мнения. ЕСПЧ заключил, что в рассматриваемых случаях ценность свободного выражения мнения выше, а власти не представили убедительных доказательств того, что такое выражение должно быть ограничено», – отметил Денис Шедов.

При этом, пояснил он, ЕСПЧ не стал рассматривать вопрос о том, предусмотрено ли российским законом ограничение такого выражения. «В деле, над которым я работал, заявитель изначально обвинялся во вмешательстве в деятельность избирательной комиссии. Потом суд переквалифицировал обвинение на распространение агитационных материалов с нарушением законодательства. Вместе с тем требования законодательства, которые якобы нарушил заявитель, были обращены не к обычным гражданам, а к зарегистрированным кандидатам. То есть в деле была применена не относящаяся к ситуации норма права. Следовательно, речь идет о том, что ограничение не было основано на законе, а правоприменение было непредсказуемым. Тем не менее Европейский Суд не стал разбираться в этих моментах, обосновав свое решение более общими аргументами», – уточнил Денис Шедов.

Редакция «АГ» связалась с представителями остальных заявителей, но получить их комментарии не удалось.

Эксперты прокомментировали выводы ЕСПЧ

Директор Центра практических консультаций, юрист Сергей Охотин, комментируя «АГ» выводы Европейского Суда, отметил, что вопросы свободы слова, сопряженные с вопросами свободных и честных выборов, являются неотъемлемыми элементами демократического общества и всегда являются элементами пристального внимания ЕСПЧ. В свою очередь, случаи ограничения свободы выражения мнения членов оппозиции также вызывают пристальное внимание Европейского Суда. «В данном деле ЕСПЧ установил нарушения ст. 5 Конвенции в отношении двух заявителей и нарушение ст. 10 Конвенции в отношении всех четырех заявителей. Интерес, конечно, представляет последнее нарушение, поскольку вопрос касался предвыборной агитации (в том числе с призывом бойкота выборов), гражданами, не аффилированными с политическими штабами и фондами, агитацию которых следовало изначально рассматривать лишь как свободу выражения мнения», – полагает он.

По мнению эксперта, российские власти, игнорируя сформированную ранее Конституционным Судом позицию по такому вопросу, посчитали, что предвыборная агитация могла проводиться путем производства агитационных материалов, каждый из которых должен был содержать определенную информацию (в том числе о заказчике и избирательном фонде, за счет средств которого производилась оплата). Расходы на предвыборную кампанию могли быть оплачены только из средств избирательного фонда кандидата. «Кроме того, власти посчитали, что призывы бойкотировать выборы нарушали установленное законом требование о том, что контент, распространяемый в период избирательной кампании, должен быть объективным и правдивым. Очевидным было, что позиция национальных судов представляла собой явно несоразмерное вмешательство в право на свободу выражения мнения в демократическом обществе», – полагает Сергей Охотин.

Эксперт добавил, что в данном постановлении ЕСПЧ вновь подтвердил, что бойкот является формой выражения протестного мнения, защищенной ст. 10 Конвенции. «В соответствии с п. 9.1 и 9.2 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 г. власти должны продемонстрировать полное уважение основных свобод во время избирательной кампании. Право всех заинтересованных сторон на выборах выражать свое мнение, включая агитацию за бойкот и мирные собрания, должно соблюдаться, как предусмотрено Конституцией РФ и законодательством. КС также неоднократно подтверждал эти позиции», – заметил он.

В рассматриваемых случаях российские суды установили, что материалы, в частности листовки, представляли собой частную точку зрения. «В то же время суды пришли к выводу, что материал вводил в заблуждение и не соответствовал действительности. В связи с этим ЕСПЧ напомнил, что хотя существование фактов может быть продемонстрировано, истинность оценочных суждений не подлежит доказыванию. Требование доказать истинность оценочного суждения невыполнимо и нарушает свободу мнений, которая является фундаментальной частью права, гарантированного ст. 10 Конвенции. Таким образом, исключительно важно отделять точку зрения от утверждения о факте», – резюмировал Сергей Охотин.

По мнению эксперта по работе с Европейским Судом по правам человека Антона Рыжова, в постановлении судьям ЕСПЧ еще раз представилась возможность повторить, что процедура доставления задержанных в отдел полиции для составления административных протоколов является ограничением свободы по смыслу ст. 5 Конвенции, а значит, к ней в полной мере применяются все конвенционные гарантии. «При этом такая процедура должна использоваться лишь при объективной невозможности оформления протокола на месте выявления правонарушения, а если доставление все же произошло, оно подлежит надлежащему оформлению с соблюдением всех требований закона. Подобные ситуации являются традиционным объектом пристального внимания ЕСПЧ», – заметил он.

Эксперт задался вопросом, почему нельзя составить протокол на месте? «Во-первых, иногда это сделать просто некому – нередко ответственные сотрудники в это время заняты другими делами. Во-вторых, “отсечение” задержанных протестующих от основной массы во многих случаях обусловлено стремлением лишить задержанного возможности продолжить не согласованные с властями действия. Иногда даже протокол не составляют, а просто отпускают, ведь мероприятия уже закончились. Здесь возникает вторая проблема, которая периодически поднимается Страсбургским судом. Если ограничение свободы подразумевает время, отведенное на доставление задержанного в отдел полиции, то это время должно учитываться при подсчете предельно возможного срока задержания. Другими словами, срок в “три часа” начинает исчисляться, по Конвенции, с момента физического контакта задержанного и правоохранителей, а не с момента доставления в отдел полиции и тем более – не с момента составления соответствующего протокола», – пояснил Антон Рыжов.

Он добавил, что на практике все выглядит иначе: задержанных могут возить по городу, выбирая нужный отдел полиции для оформления протокола, держать в автобусе перед зданием отдела полиции или в актовом зале ведомства, и это время не включается в общий срок: «Разумеется, впоследствии такие граждане охотно обращаются в ЕСПЧ и, как показывает данное постановление, – довольно успешно».