Судья — о фатальных ошибках судебной реформы

Судебная реформа в любом государстве является ключевой для демократического развития страны. По своей природе она призвана обеспечивать баланс сдержек и противовесов разделенной на три ветви государственной власти, согласно ст. 6 Конституции Украины, гарантировать конституционные права и свободы любого гражданина и успех продолжающихся реформ.

Украина может достичь в ней успеха лишь завершив изменения в Основной Закон. Но менять нужно не просто суды и судей — следует выстраивать судебную власть одновременно с двумя другими ветвями. Реформа правосудия 2016 года к этой цели не только не приблизилась, но и на дипломатическом языке — пошла в противоположную сторону.

Вместо построения судебной власти основные усилия реформы были направлены на человеческий фактор: смену судей путем их квалификационного оценивания, ликвидации судов и создания новых.

Для человека как высшей социальной ценности в этом государстве, в соответствии со ст. 3 Конституции, такие изменения кроме расходов государственного бюджета и снижения уровня социальной защищенности не дают ничего.

Обе стратегии являются ошибочными, неконституционными, как и их «беспрецедентность», полностью отрицаемая практикой стран устоявшейся конституционной демократии — США, Канады, Великобритании, Японии и др.

Например, практические меры по обеспечению независимости судебной власти федеральный судья США Р. Д. Николсон обосновывает доктриной одного из отцов-основателей Конституции США 1787 года А. Гамильтона, который еще в XVIII веке в «Записках Федералиста №78» писал, что «ничто так не укрепляет независимость судьи, как установленное ​​законным порядком вознаграждение».

Колебания ценности денег, утверждает судья Р. Д. Николсон, «делает неприемлемым установленный Конституцией оклад». Вот поэтому Конституция декларирует, что вознаграждение судей «не должно уменьшаться на протяжении времени пребывания в должности. (Конституция США, ст. III, секция 1). Быстрый рост стоимости жизни и значительные темпы инфляции приводят к тому, что традиционно установленное вознаграждение перестает отвечать требованиям обеспечения независимости судебной власти. Для поддержания соответствия между реальной заработной платой судей и независимостью суда существуют специальные законодательные комиссии, определяющие необходимый уровень вознаграждения, а также формулы, позволяющие автоматически поддерживать судейские оклады».

В США, как и в любой демократической стране мира, проходит квалификационное оценивание судей. Но уровень правосудия и размер денежного вознаграждения судьи не ставятся под сомнение. Высокие стандарты правосудия обеспечиваются прямо противоположными средствами, чем в Украине.

Возьмем европейский опыт. Рекомендации Консультативного совета европейских судей (КСЕС) определяют содержание квалификационного оценивания судей в любой стране Европы, но не в Украине.

Страны преодолели коррупцию, но они не создавали антикоррупционные суды и не несли излишних расходов из государственного бюджета.

Так, согласно Заключению КСЕС №17 (2014) о деятельности судей, качестве правосудия и уважении к независимости судебной власти, «индивидуальное оценивание не должно влиять на определение зарплат и пенсий судей, поскольку такой процесс может повлиять на поведение судей и поставить под угрозу независимость судебной системы и интересы сторон» (параграфы 28, 45). Разве не так в других упомянутых странах мира?

Эти страны преодолели коррупцию, но они не создавали антикоррупционные суды и не несли излишних расходов из государственного бюджета. Не вызывает сомнений, что экономического развития Украины без иностранных инвестиций не будет. Единственное условие инвестиций завтрашнего дня, а не далекого будущего, когда антикоррупционные органы преодолеют коррупцию, — это обеспечение верховенства права для инвестора и того работника, который вместе с инвестором будет развивать экономику государства.

Прецедентная практика ЕСПЧ также последовательно отстаивает независимость суда при условии надлежащего обеспечения судей, а следовательно, достойного уровня судейского вознаграждения. В частности, в решении ЕСПЧ от 26 апреля 2006 года по делу «Зубко и другие против Украины» указано, что «несостоятельность государства своевременно выплачивать судьям надлежащие выплаты несовместима с необходимостью их способности выполнять свои профессиональные функции беспристрастно, чтобы не испытывать давления и влияния на поведение» (п. 68).

Что же в украинском законодательстве? Ч. 2 ст. 135 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 года №1402-VIII также предусматривает, что судейское вознаграждение выплачивается судье со дня зачисления его в штат соответствующего суда.

Но тут же законодатель цивилизованную норму отрицает словами «если иное не установлено настоящим законом».

Иное — это условия, предусмотренные пунктами 22, 23, 25 раздела XII «Заключительные и переходные положения» закона №1402-VIII, согласно которым «право на получение судейского вознаграждения в размерах, определенных этим законом, имеют судьи: 1) которые по результатам квалификационного оценивания подтвердили соответствие занимаемой должности (способность осуществлять правосудие в соответствующем суде); 2) назначены на должность по результатам конкурса, проведенного после вступления в силу данного закона, то есть после 30 сентября 2016 года».

Возникает вопрос: а что, со времени независимости Украины и до 2016 года в государстве не осуществлялось правосудие, не избирались судьи и они не проходили квалификационное оценивание?

Например, автор публикации, как и работающие судьи ВСУ, до 2010 года только в Верховном суде Украины трижды проходил такое ​​оценивание и имеет присвоенный «высший квалификационный класс судьи», о чем есть соответствующая запись в трудовой книжке. Поскольку этот квалификационный класс является самым высоким, следующее оценивание имело форму проверки качества изготовленных судебных решений, выполнения задач по подготовке проектов постановлений Пленума по толкованию законодательства, конституционных представлений, законодательных предложений, в частности, совершенствования залога в качестве меры пресечения в УПК, публикаций и т. д. Такое оценивание или подтверждало присвоенный высокий класс судьи, или его могли лишить, и так до 2010 года функционировала система квалификационного оценивания.

Кризис верховенства права достиг апогея, что угрожает демократическим перспективам государства.

С 2016 года квалификационное тестирование — это прямой конфликт со ст. 126 Конституции в части гарантий независимости и неприкосновенности судей, которая гарантируется Конституцией и законами Украины, а не признанная до сих пор неконституционность пунктов 22, 23, 25 раздела XII «Заключительные и переходные положения» закона №1402-VIII Конституционным судом Украины по представлению ВСУ только подрывает верховенство права и легитимность правосудия.

В Решении от 23 декабря 1997 года №7-зп (дело о Счетной палате) КСУ предостерегал законодателя, что «Верховная Рада Украины, принимая законы, не имеет права допускать несоответствий по любым положениям, прямо закрепленным в Конституции Украины». Однако из-за отсутствия баланса сдержек и противовесов разделенной на три ветви государственной власти возникает кризис верховенства права. Сегодня этот кризис достиг апогея, что угрожает демократическим перспективам государства.

Что должен был бы сделать КСУ, получив представление ВСУ от 3 октября 2016 года о неконституционности пунктов 22, 23, 25 раздела XII закона №1402-VIII? Воспользоваться видением А. Гамильтона роли Верховного суда США в Конституции 1787 года о судебном пересмотре: «обеспечить такое положение, чтобы выраженная в Конституции воля народа преобладала над волей законодательства, которое может выражать только временное проявление воли части народа».

Воля народа Украины как единственного источника власти в государстве, выраженная в Конституции 1996 года, требовала и продолжает требовать такой же защиты, которую предусматривали для американского народа отцы-основатели Конституции 1787 года.

В конце концов, КСУ может обратиться и к своему решению от 3 октября 1997 года №4-зп. Этот же орган уже отмечал, что «Конституция Украины как Основной Закон государства по своей юридической природе является актом учредительной власти, принадлежащей народу, и она первична по отношению к так называемым установленным властям».

Что, судьи КСУ не понимают, что у них нет выбора, кроме как подтвердить свое заключение от 30 января 2016 года к закону №1401-VIII?

Жаль, что лучшие мировые традиции сложившейся судебной практики по защите верховенства права для КСУ так недосягаемы.

Известен прецедент Верховного суда США по делу Marbury v. Madison. В нем председатель суда Дж. Маршалл развил теорию судебного пересмотра, где суд должен «объявить Конституцию высшим законом, нормы которого являются обязательными для всех, или позволить законодательному органу быть субъектом права с неограниченной властью». Дж. Маршалл констатировал, что «факт признания народом письменной Конституции, в которой выписаны обязанности федеральной государственной власти на будущее, является свидетельством того, что Конституция должна быть высшим законом, нормы которого обязательны для всех. Если Конституция является высшим законом, тогда акт, несовместимый с ней, должен быть признан недействительным».

В то же время периодическое уменьшение законодателем судейского вознаграждения как гарантии независимости судьи и неотъемлемой составляющей его статуса в Украине КСУ признал в решении от 4 декабря 2018 года. Оценивая размер должностного оклада судьи, в том числе в законе №1402-VIII, КСУ отмечает, что законодатель не учел того, что судьи, которые не прошли квалификационное оценивание, в частности по причинам, не зависящим от этого лица, не потеряли гарантий своей независимости, предусмотренных Основным Законом Украины, поскольку не лишены статуса судьи.

«Уменьшение органом законодательной власти размера должностного оклада судьи приводит к уменьшению размера судейского вознаграждения, что, в свою очередь, является посягательством на гарантию независимости судьи в виде материального обеспечения и предпосылкой влияния как на судью, так и на судебную власть в целом», а это противоречит ч. 1, 2 ст. 126 Конституции Украины.

Казалось, что приведенное решение КСУ восстановит уровень судейского вознаграждения, поскольку в его резолютивной части начиная с 1 января 2011 года определен уровень судейского вознаграждения в конкретном количестве минимальных заработных плат. Руководство ВСУ выполнило требования о начислении вознаграждения судьям, как это указано в решении КСУ.

Однако судьям местных и апелляционных судов Государственная судебная администрация Украины осуществляет выплаты не из расчета минимальных заработных плат, а из прожиточного минимума. Это, по сути, уменьшение вдвое размера судейского вознаграждения, защищенного решением КСУ, не говоря уже о гарантиях его возвращения за предыдущие годы. Как видим, КСУ подтверждена прямая противоположность украинской и международной практики обеспечения независимости судей, и это только финансовая составляющая.

Статус судьи и ошибки реформы

Прежде всего Заключительные и переходные положения закона №1402-VIII подрывают авторитет акта ВРУ, которым судья до 30 сентября 2016 года избирался на должность бессрочно (за — 388 голосов народных депутатов).

Во-вторых, впервые в истории нашего государства и вопреки международной практике изменена ответственность судей за правосудность принятых им решений. Судья проходит квалификационное оценивание, которое в подавляющем большинстве снимает любые претензии к его незаконным решениям, или судью могут отправить в Национальную школу судей Украины и тем заменить ответственность.

Качество вынесенных решений судьи — это лучшее подтверждение его квалификации.

Все решается Высшей квалификационной комиссией судей Украины, которая с 2010 года действует как отдельный государственный орган, вопреки той же международной практике и требованиям Конституции.

В США и упомянутых уже мною странах качество вынесенных решений судьи — это лучшее подтверждение его теоретической и практической квалификации. Это ключ его ответственности в должности и перспектива карьеры.

В США ​​трехкратное грубое нарушение судьей устоявшейся судебной практики дает основания для его «импичмента» и ответственности.

В Украине бессрочно избранный или назначенный судья раз в три года для подтверждения своего права пребывания в должности должен пройти квалификационное оценивание. То есть написать абстрактную практическую работу и сдать теоретические тесты, как будто он этого не делает ежедневно в своих решениях.

И не имеет значения, что процедура, содержание задач оценивания построены на нормах закона №2147-VII, вопрос неконституционности которого КСУ уже рассматривается в закрытой части заседания. Не качество осуществления судьей правосудия, а полученная трехлетняя «индульгенция» в результате квалификационного оценивания зачастую дает ему право игнорировать Конституцию и законодательство и при этом получать судейское вознаграждение.

В то же время в США трехкратное грубое нарушение судьей устоявшейся судебной практики дает основания для его «импичмента» и ответственности. Одинаковый подход к квалификационному оцениванию работающего судьи и претендента, который только хочет стать судьей, является одной из фундаментальных ошибок реформы.

Можно ли иначе, кроме как кризисом верховенства права, изменить ситуацию, когда в отсутствие оснований для увольнения работающего судьи и вопреки Конституции ему уменьшают вознаграждение? Более того, скоро два года, как 12 судей ВСУ — избранных парламентом бессрочно — лишены права осуществлять правосудие на должностях судей ВСУ, а с июля 2018 года им вообще не выплачивают судейское вознаграждение, как и 90 госслужащим ВСУ — заработную плату.

И без решения КСУ, которого ВСУ ждет с октября 2016 года до сих пор, понятно, что парламент не ликвидировал высший судебный орган ВСУ, а лишь переименовал его.

Требование занятия должности судьи путем конкурса на занимаемые должности не может распространяться на работающих судей: от местного суда и до ВСУ, поскольку их должности не являются вакантными.

Однако отсутствие решения КСУ и еще не признанные неконституционными пункты заключительных и переходных положений закона №1402-VIII дают возможность «ликвидатору», «вновь созданному» Верховному суду, судьи которого прошли квалификационное оценивание, и чиновникам ГСА нарушать Конституцию и совершать действия, указанные только в Уголовном кодексе, без какой-либо ответственности.

В масштабах государства кризис квалификационного оценивания имеет свои показатели: в 18‒25 местных судах государства не осуществлялось правосудие из-за отсутствия судей (от 1500 до 3000). Кроме того, с 15 декабря 2017 года и до сих пор в Украине функционируют два верховных суда, один из которых не является высшим судебным органом, предусмотренным ст. 125 Конституции. Квалификационное оценивание судей оценено обществом как провальное, так что нет необходимости повторять.

Делегирование полномочий

Большего внимания заслуживают попытки ВККСУ передать квалификационное оценивание судьям НШСУ, утвердив Порядок и методологическое оценивание и самооценивание судей, проект которого размещен на сайте ВККСУ.

Дискуссия по этому вопросу между судами и Советом судей Украины замерла в ожидании, однако в ней отсутствует главное: будут ли такой Порядок и инициатива ВККСУ соответствовать требованиям Конституции?

Принцип деятельности органов государственной власти и их должностных лиц — только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины. Имеет ли этот тезис отношение к проблеме ВККСУ передать квалификационное оценивание судей, к проведению которого этот орган обязан законом? Непосредственное. В решении от 23 декабря 1997 года №7-зп (дело о Счетной палате) КСУ указывал, что «делегирование полномочий другому органу Конституция Украины не предусматривает».

ВККСУ начала свою деятельность с утверждения ею 13 октября 2016 года решением №81/зп-16 Регламента, определяющего порядок ее работы, подготовки, рассмотрения и принятия Комиссией решений, который уже претерпел восемь изменений.

В решении от 1 апреля 2008 года №4-рп (дело о Регламенте Верховной Рады Украины) КСУ, рассматривая конституционность Регламента законодательного органа, определил: «Конституция Украины как правовой акт с высшей юридической силой, закрепляя принцип верховенства права (ст. 8 Конституции Украины), последовательно проводит принцип верховенства закона в системе нормативно-правовых актов» (п. 4.2).

Далее КСУ отмечает, что «в ч. 1 ст. 92 Основного Закона Украины закреплен принцип приоритета (верховенства) закона в системе других нормативно-правовых актов, с помощью которого осуществляется правовое регулирование важнейших общественных отношений. Перечень вопросов, которые должны регулироваться исключительно законами Украины, предусмотренный этой нормой, носит императивный характер, а это значит, что все решения по ним должны приниматься в форме закона. К ним относятся, в частности, организация и порядок деятельности ВРУ, статус народных депутатов Украины; организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы; судоустройство, судопроизводство, статус судей. Поскольку деятельность ВККСУ касается статуса судей».

КСУ также отметил, что «таким образом Конституция Украины установила, что только Верховная Рада Украины в соответствующем законе имеет право определять организацию и порядок деятельности органов законодательной, исполнительной, судебной власти и статус их должностных лиц. Логично, что и другими нормами Конституции Украины предусмотрены одинаковые правовые подходы к нормативному механизму урегулирования порядка организации и деятельности органов государственной власти, их должностных лиц».

То есть ВККСУ должна была утвердить Регламент своей деятельности законом, как это реализовано ВРУ после признания неконституционным постановления ВРУ «О Регламенте ВРУ». Следовало принять закон «О Регламенте ВККСУ».

Неконституционность процедуры оценивания судей или кандидатов в любой суд может парализовать деятельность суда и судей.

Дополнительным аргументом для утверждения Регламента ВККСУ законом является признание КСУ 26 февраля 2019 года неконституционной ст. 368-2 УК Украины (незаконное обогащение). Регламент ВККСУ не содержит процедуры проведения проверки обязанности судьи подтвердить законность источника происхождения имущества, оценки его размеров, границ ответственности и последствий его неподтверждения в рамках квалификационного оценивания судьи — увольнения.

Это может дополнительно свидетельствовать о том, что квалификационное оценивание судей проводится не способом, предусмотренным законом, и вопреки требованиям ст. 19 Конституции. Так о какой легитимности судей может идти речь?

Аналогичная потребность законодательного урегулирования существует и по Регламенту Высшего совета правосудия, утвержденному его решением.

ВСП, как и ВККСУ, решает вопросы статуса судей: назначения, привлечения к дисциплинарной ответственности, отстранения и увольнения.

По аналогии с Регламентом ВРУ, ВСП осуществляет свою деятельность как в форме пленарного заседания, так и заседания дисциплинарных палат, других органов, дает согласие на временное отстранение судьи от осуществления правосудия, его задержание, арест и т. п. ВСП может внести президенту Украины представление о назначении на должность судьи или отказать в нем, а также дает заключение к законопроекту о создании, реорганизации и ликвидации судов. Поэтому такие полномочия могут определяться только законом. Иначе это уже не кризис верховенства права, а его коллапс, чего народ Украины как единственный источник власти в государстве не допустит.

Богдан Пошва