Спори про застосування санкцій: огляд через призму практики ЄСПЛ

Процес застосування санкцій у світовій практиці став невід’ємною частиною архітектури правосуддя за найтяжчі міжнародні злочини та грубі порушення прав людини. Це інструмент здійснення тиску на національному та міжнародному рівні, який охоплює такі види санкцій: дипломатичні, секторальні, економічні, персональні, ембарго тощо.

Проте, аналізуючи ситуацію в Україні та реалізацію вимог національного законодавства в контексті практики ЄСПЛ, мова йде насамперед про персональні санкції. Про це повідомляє АНТИРЕЙД з посиланням на «PRAVO».

На відміну від кримінального переслідування, санкції мають політичну мету — обмежити вплив фізичних чи юридичних осіб, змусити їх припинити порушення чи утриматись від вжиття певних дій. Основні цілі застосування санкцій відрізняються від цілей кримінальної юстиції. Наприклад, політика ЄС визнає такі цілі застосування обмежень як захист європейських цінностей; підтримка демократії, прав людини, принципів міжнародного права; збереження миру, запобігання конфліктам та укріплення міжнародної безпеки.

Застосування санкцій без дотримання стандартів прав людини створює ризики того, що рішення про застосування обмежень може бути поставлене в ряд з кримінальними санкціями в обхід відповідного механізму правосуддя, і в такій ситуації подібна національна практика може додатково стати предметом розгляду у межах статті 7 Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини — ніякого покарання без закону.

Підписуйтесь на наш Канал у Telegram та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook, щоб бути в курсі найважливіших подій.

Ефективність санкцій залежить від якості та чіткості нормативно-правових актів, які закріплюють механізм їх прийняття. Якщо такий механізм є нечітким або недостатньо обґрунтованим, то практика його застосування відкриває шлях для звернень до ЄСПЛ. А рішення Суду у підсумку можуть перекреслити всю результативність санкцій, незважаючи на важливість їх застосування.

Стандарти прав людини розглядають застосування санкцій крізь положення таких статей Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод:

стаття 1 Протоколу 1 закріплює захист права власності, у межах якого держава залишає за собою право вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів;
стаття 8 закріплює право на повагу до особистого та сімейного життя, втручання у яке допускається державою згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб;
стаття 13 передбачає право на ефективний засіб правового захисту, яке має бути забезпечене на національному рівні, навіть якщо саме порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. Поруч з її аспектами виникає також положення статті 6, яка гарантує право на справедливий судовий розгляд і стосується процедури прийняття і запровадження санкцій, а також самого процесу оскарження прийнятих рішень.

Виходячи з цього, санкційна політика держави стає фокусом дослідження дотримання при її впровадженні стандартів прав людини через ряд критеріїв.

По-перше, якість законодавства, яке вводить санкції та інші обмеження прав фізичних та юридичних осіб, пов’язаних з ними. Чіткість та зрозумілість формулювань, наявність прозорої процедури та визначений розподіл повноважень державних органів у цьому процесі має бути реалізований через положення нормативно-правових актів.

Закон України “Про санкції” від 14 серпня 2014 року в якості однієї з підстав застосування санкцій говорить про “реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод”. Визначення на практиці залишається вільним для трактування не тільки через відсутність чіткого розуміння які самі дії фізичних та юридичних осіб можуть підпадати під цей пункт, але й через наголошення як на реальні, так і на потенційні загрози.

До прикладу, Верховний Суд, розглядаючи провадження щодо підстав застосування санкцій, підтвердив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19). На практиці залишається ризик, що подібна дискреція може призвести до зловживання правовими можливостями застосовувати санкції та розширювати коло осіб, які можуть підпадати під їх застосування (прим. — наразі практика ВС здебільшого вказує на підтримку судом позиції держави в частині оскарження санкцій).

Підписуйтесь на наш Канал у Telegram та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook, щоб бути в курсі найважливіших подій.

Розглядаючи підходи до запровадження санкцій, ЄСПЛ у справі Нада проти Швейцарії (№ 10593/08 від 12.09.2012) вказав, що національним органам влади при проведенні оцінки необхідності здійснення втручання у права людини мають певне поле розсуду. Але те, наскільки широким має бути таке поле – залежить від ряду факторів, включаючи характер закріпленого в Конвенції права, про яке йдеться, його важливість для даної особи, характер відповідного втручання та мету, переслідувану таким втручанням (п. 184).

При запровадженні широкого розуміння причин застосування обмежень залишається ризик того, що, з одного боку, під санкції можуть потрапити не тільки ті особи, дії яких розцінюються державою як загроза, а й члени їх сімей та афілійовані з ними особи, які не мали умислу для створення загрози для держави. З іншого боку — застосування однакових заходів до широкого кола осіб незважаючи на ступінь їх відповідальності, може знехтувати пропорційністю такого втручання до проголошеної мети, якій мають відповідати застосовані санкції.

По-друге, механізм застосування санкцій має передбачати зрозумілість причин та критеріїв застосування таких обмежень, якщо вони посягають на безпеку держави та національні інтереси, що дозволять застосувати індивідуальний підхід при реалізації загальних положень законодавства. У кожному випадку має бути зрозуміло, які саме дії держава оцінює як посягання, як саме доводиться причетність особи та як визначає причетність фізичних та юридичних осіб до таких загроз. Водночас і сама особа має розуміти, які її дії призвели до обмежень та реакції держави, щоб припинити їх, вчинити певні дії або утриматись від їх вчинення, оскільки саме це є метою запровадження санкцій.

ЄСПЛ у справі Нада проти Швейцарії (№ 10593/08 від 12.09.2012) зазначив, що для того, щоб вирішити питання, чи були заходи, застосовані до заявника, пропорційними до легітимної мети, яку вони мали переслідувати, і чи були підстави, наведені національними органами, «відповідними й достатніми», Суд має дослідити, чи врахували достатньою мірою органи влади специфіку його справи, і чи запровадили вони, діючи в межах свого поля розсуду, заходи, необхідні для того, щоб адаптувати режим санкцій до особистої ситуації заявника (п. 185).

Розглядаючи питання реалізації санкцій, запроваджених Радою Безпеки ООН на національному рівні, ЄСПЛ у справі Аль-Дулімі та компанія “Монтана Менеджментінк проти Швейцарії (№ 5809/08 від 21.06.2016) вказав, що у разі спору щодо рішення додати особу до списку або відмовити у виключенні зі списку, національні суди повинні мати можливість отримати — за потреби шляхом процедури, що забезпечує відповідний рівень конфіденційності, залежно від обставин — достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки стосовно будь-яких обґрунтованих і необґрунтованих тверджень, зроблених особами, включеними до списку, про те, що їхнє включення до списку є свавільним. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої реалізують додавання особи — фізичної чи юридичної — до санкційного списку, не забезпечивши попередньо — або не маючи можливості переконатися — що включення до списку не є довільним, відповідає за статтею 6 Конвенції (п. 146).

Інформація стосовно причетності особи до підстав, які зумовлюють застосування санкційних обмежень, має бути зібрана компетентними органами і повинна бути належною щодо причин їх застосування. Навіть в умовах широкого визначення підстав для застосування обмежень на національному рівні, обґрунтованість прийняття рішення про їх застосування ґрунтується насамперед на доказах, які мають бути зібрані.

У провадженнях на національному рівні в України щодо оскарження рішення про застосування санкцій, в частині доказів досліджується інформація від Служби безпеки України, яка покладена в основу прийняття рішень про обмеження та стає підґрунтям для подальшого розгляду РНБО. Зокрема, “Служба безпеки України звернула увагу на те, що вона, як суб`єкт забезпечення національної безпеки (ст. 4 Закону України “Про основи національної безпеки” від 21.06.2018 року № 2469-VIII) у межах своїх повноважень забезпечує виконання передбачених Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України завдань, зокрема у напрямах подолання “тінізації” економіки, ослаблення системи державного регулювання і контролю у сфері економіки, проявів моральної та духовної деградації суспільства (поширення залежності від азартних ігор — лудоманії) у соціальній та гуманітарній сферах тощо (статті 8,9,10 Закону України “Про основи національної безпеки”)” (Постанова Верховного Суду від 22.02.2023). Враховуючи те, що інформація, яка використовується у подібних справах, отримана СБУ під час проведення оперативної та контррозвідувальної діяльності, вона має обмежене поширення (зокрема захищається спеціальним грифом відповідно до законодавства про захист державної таємниці), а також відомості про способи та методи отримання такої інформації не підлягають розголошенню (Колегія суддів вважає, що встановлені СБУ обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали у сукупності, є належними підставами для внесення первісних пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача і містять відомості, які підтверджують, що позивач є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції і його дії, про які йдеться у наведених документах, є підставою для застосування санкцій (Постанова Верховного Суду від 22.02.2023)).

На відміну від кримінального процесу, який є чітко регламентованим в частині вимог до доказів та доказування, процес прийняття рішення про застосування санкцій в Україні не має відповідних стандартів, які мають застосовуватись до доказів. Тому відповідальність за зміст, достовірність та повноту наданої інформації, що стала підставою для застосування санкцій, покладається виключно на орган, який подає такі докази та відповідає за їх збір, та не знаходиться у сфері відання органу, який приймає рішення про застосування обмежень (Суд визнає, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у первісних пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію, Постанова Верховного Суду від 22.02.2023).

По-третє, незважаючи на питання безпеки держави і можливе посягання на неї, особа, яка потрапляє під обмеження, повинна мати можливість захистити свої права без упереджень. Норми Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод створюють досить чіткі межі, які мають бути забезпечені на практиці, щоб запобігти сприйняттю її дій в якості порушення Конвенції, і стандарти справедливого судочинства мають застосовуватись і в ситуації, пов’язаній з прийняттям рішення про застосування санкцій.

Зокрема, Резолюція ПАРЄ № 1597(2008) в контексті заходів боротьби з тероризмом наголошує на тому, що мінімальними процедурними стандартами відповідно до верховенства права є такі права: бути належним чином сповіщеним та повністю поінформованим про звинувачення, що висуваються проти особи, та про прийняті рішення, як і про причини, що мотивують таке рішення; мати основне право бути вислуханим та мати право захищати себе проти цих звинувачень; мати право на якнайшвидший перегляд рішення, що впливає на особисті права, незалежним та незаангажованим органом з метою його зміни або скасування; отримувати компенсацію за неправомірне порушення прав.

Законодавство, яке визначає порядок та механізм застосування санкцій, а також процедуру їх оскарження, має враховувати ці принципи та забезпечувати їх реалізацію.

Підписуйтесь на наш Канал у Telegram та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook, щоб бути в курсі найважливіших подій.

Розглядаючи питання про можливість оскарження рішення про застосування санкцій, ЄСПЛ зазначав про неможливість у демократичному суспільстві ситуації, коли особа не має доступу до механізму їх перегляду в індивідуальному порядку (Аль-Дулімі та компанія Монтана Менеджментінк проти Швейцарії, № 5809/08 від 21.06.2016, п. 152; Нада проти Швейцарії, № 10593/08 від 12.09.2012, п. 186). Це право має включати в себе не тільки фактичну можливість здійснити оскарження, а й наявність чіткої, об’єктивної та незалежної процедури, у межах якої особа може захистити своє право.

На рівні національного судочинства рішення РНБО, якими у різні періоди часу запроваджувались санкції щодо фізичних та юридичних осіб, ставали предметом розгляду у межах адміністративних проваджень. Суть звернень до суду полягали в оцінці підстави для застосування обмежень, доказування того, що особа підпадає під критерії санкцій, передбачені законодавством, а також порушення питання дискреції Президента України в частині повноважень при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій (див. Рішення Верховного Суду від 13.01.2021: https://reyestr.court.gov.ua/Review/94377744. Рішення Верховного Суду від 02.03.2023: https://reyestr.court.gov.ua/Review/109476276. Рішення Верховного Суду від 22.02.2023: https://reyestr.court.gov.ua/Review/10928641. Проте результати розгляду таких проваджень переважно закінчувались тим, що рішення держави про застосування санкцій до особи залишались судом в силі.

Враховуючи те, що положення Кодексу адміністративного судочинства України запроваджують додаткові умови щодо оскарження рішень про їх застосування, ці положення можуть бути потенційно оцінені як такі, що впливають на реалізацію права на справедливий судовий розгляд. Наприклад, встановлення строку 24 години для усунення недоліків позову; п’ятиденний строк для надання відзиву на позов; розгляд апеляційної скарги протягом 15 днів та ін. (стаття 283-1 КАСУ). Прийняті строки вже були переглянуті Парламентом у сторону збільшення, що вказує на те, як законодавець розуміє виклики та націлений змінити поточну практику. Проте поточна редакція закону в частині термінів також може викликати питання. Крім того, невирішеним залишається питання про захист прав третіх осіб в процесах розгляду питань застосування санкцій.

Наразі на рівні законодавства України існують ризики можливих порушень прав людини при застосуванні санкційних процедур в розрізі підходів ЄСПЛ. За майже ніж 10 років застосування в Україні Закону “Про санкції” вже були ідентифіковані ряд проблем та викликів, що частково вирішилися шляхом внесення змін до законодавства. Проте значне збільшення практики застосування санкцій, зокрема й після повномасштабного вторгнення рф в Україну, вимагає все більшої уваги до процедур їх прийняття. Так, застосування обмежувальних заходів є одним з важливих інструментів протидії російській агресії та захисту національної безпеки. Тож законодавство та практика застосування має максимально враховувати, зокрема й вимоги дотримання стандартів прав людини, що гарантуватиме, серед іншого, ефективність впровадження таких санкцій з часом. Загалом наявні виклики застосування санкційного законодавства в аспекті дотримання прав людини можуть бути враховані та усунені й зараз: шляхом формування судової практики, що буде гарантувати сторонам належні процесуальні права, а також можливість виправити ситуацію потенційних обмежень прав людини та/чи належно обґрунтувати їх легітимність та пропорційність в кожному конкретному випадку.