Венеціанська комісія розкритикувала проекти щодо створення Антикорупційного суду

У п’ятницю ввечері у Венеції розглядали українське питання. Європейська комісія «За демократію через право», більше відома за своєю неформальною назвою «Венеціанська комісія» (ВК), вивчала два українських антикорупційних законопроекти.

Рішення “Венеціанки”, органу Ради Європи, не є юридично зобов’язуючими. Та її вплив від того не стає меншим, адже ухвалені нею висновки автоматично стають офіційною позицією Європейського Союзу та інших міжнародних партнерів України. Саме тому цього тижня Порошенко радикально змінив риторику щодо антикорупційного суду – в АП з’ясували, що ВК підготувала рішення не на його користь.

«Європейська правда» вже коротко повідомляла про останній висновок комісії: вона розкритикувала нещодавню президентську ідею про «антикорупційні палати» в загальних судах та вирішила, що Україна має створити окремий антикорупційний суд.

Та водночас у Венеції наголосили, що вже поданий законопроект про антикорупційний суд має бути відкликаний для внесення змін. Причому новий, змінений проект закону про антикорупційний суд має бути поданий до ВР від імені президента.

В розпорядженні ЄвроПравди є копія висновку “Венеціанки”, схваленого в п’ятницю. То що ж конкретно має зробити Київ за рішенням?

Коротко про погане

Примітна деталь: офіційний Київ сам ініціював розгляд цього питання у ВК. В останні дні липня, тобто вже після завершення сесії, спікер Андрій Парубій надіслав до Страсбурга два законопроекти.

Один – поданий групою депутатів, що є опозиційними до президента. Другий – зареєстрований членом БПП, нардепом Сергієм Алексєєвим. Саме цей законопроект зрештою здобув відкриту підтримку Банкової.

От тільки у Венеціанській комісії до нього поставилися вкрай критично.

У висновку “Венеціанки” йому приділено мінімум місця: експерти Ради Європи пояснили, що такий документ просто не вартий серйозної розмови. «Сенс та обґрунтування такої масштабної системи – призначення антикорупційних суддів до всіх без винятку загальних судів – лишився неясним», – починається цей блок висновку ВК.

“Венеціанка” зазначили, що підхід, який просували з АП, суперечить як українському законодавству (закону «Про судоустрій та статус суддів»), так і міжнародним зобов’язанням України.

Але головним є те, що створення «антикорупційних палат» у тому вигляді, який пропонує цей законопроект, здатне вкрай негативно вплинути на стан боротьби з корупцією. У ВК, серед іншого звернули увагу, що відбір суддів до таких палат грубо суперечить вимогам GRECO: проект не висуває жодних додаткових вимог до таких суддів і не встановлює прозорих правил їх відбору, причому добирати їх пропонується з числа нині працюючих, часом скомпрометованих суддів.

І, нарешті, “Венеціанка” натякає, що така реформа навіть в разі її схвалення просто не буде запущена та залишиться на папері.

«За цим проектом, для розгляду антикорупції має бути виділено не менше трьох суддів у судах загальної юрисдикції і не менше п’яти в апеляційних, але за нинішнього браку кадрів в українських судах це стане викликом для судової системи», – йдеться в документі.

Позитивно, але не ідеально

Левова частка висновку ВК присвячена іншому проекту, який був підготовлений групою експертів та зареєстрований в Раді за підписами кількох депутатів на чолі з Єгором Соболєвим. Він пропонує створити Вищий спеціалізований антикорупційний суд як першу інстанцію для випадків «високої корупції», а також антикорупційну палату у Верховному суді – для розгляду апеляції.

Цей підхід викликав у Ради Європи позитивніші оцінки.

Зазначається, що проект “є гарною основою” для створення Вищого спеціалізованого антикорупційного суду.

Але і він далекий від ідеалу.

У Венеції наполягають, що Україна має ухвалити цю реформу з низкою змін, бо інакше реформа може бути навіть скасована Конституційним судом.

Та спершу розберемося з позитивами.

Висновок “Венеціанки” дає відповідь на низку зауважень, які лунали від офіційного Києва. А ще – містить «діагноз» нинішньому стану судової системи.

Експерти у своїх висновках виходять з того факту, що «корупція є однією з ключових проблем України, а судова система протягом багатьох років оцінюється як слабка, політизована та корумпована», а тому антикорупційна вертикаль має бути створена окремо, з механізмом відбору, який враховуватиме цю особливість.

Нагадаємо, противники створення антикорупційного суду відштовхуються від думки, що цей процес – так само тривалий, як і загальне реформуванні всієї судової системи, тому варто зосередитися не на антикорупційному суді, а на реформі судочинства загалом. У Венеціанській комісії вважають таку аргументацію хибною.

«Реформа судової системи… є тривалим процесом і не буде завершена раніше ніж за 4-5 років», – пояснили у ВК.

На думку експертів “Венеціанки”, чекати стільки часу неприпустимо, в тому числі «з огляду на високі очікування суспільства після Революції гідності». Ця думка кілька разiв повторюється у висновку ВК.

Окрема увага приділяється принципам формування такого суду; на думку комісії, в цьому питання існуючий проект є доволі якісним.

«Видається логічним та необхідним запровадити особливе регулювання для Вищого антикорупційного суду, зокрема, його судді повинні мати необхідну спеціалізацію та досвід, бути адекватно захищеними, а принцип їх обрання повинен передбачати потужні запобіжники щодо їх незалежності.

…Антикорупційний суд розглядатиме також корупційні справи щодо суддів. Тому було б вкрай проблематично, і з огляду на конфлікт інтересів, і через суспільне сприйняття, добирати його суддів за звичною процедурою, яка ґрунтується лише на рішеннях судового самоврядування (як пропонують противники даного законопроекту. – ЄП)», – йдеться у документі.

Венеціанська комісія у своєму висновку кілька разiв підкреслила:

у доборі антикорупційних суддів мають бути залучені іноземні учасники.

Саме такий підхід пропонується у законопроекті. ВК наводить також докази того, що участь міжнародної спільноти у початковому формуванні критично важливих органів правосуддя не є чимось незвичним – такий підхід використовувався також в інших країнах та довів свою ефективність.

«В окремих випадках, у дуже малих країнах, навіть самі судді можуть бути іноземцями», – пояснює “Венеціанка”, не пропонуючи водночас запровадити таку практику і в Україні.

Суди другого сорту

Та повернемося до зауважень “Венеціанки”.

Головне з них – необхідність запобігти розподілу судової системи на «першосортні суди» та «суди другого сорту».

Венеціанська комісія підкреслила: так, ситуація є екстраординарною і вона потребує екстраординарних рішень, однак Києву доведеться шукати баланс, за якого особливі процедури створення антикорупційного суду не перетворять його на «єдиний правильний суд у країні».

Зокрема, у ВК розкритикували ідею створення власної системи самоуправління для антикорупційних судів. І навіть передбачені законопроектом особливі зарплатні для таких суддів, на думку ВК, несуть певні проблеми.

«З одного боку, зрозумiло, що такi судді повинні отримувати вищу зарплатню, аніж судді загальних судів першої інстанції, має бути взято до уваги те, що вони ухвалюватимуть рішення з важливих корупційних справ і можуть опинитися під значним зовнішнім тиском. З іншого боку, їхня винагорода не повинна надто відхилятися від загальних правил», – підкреслює комісія.

Так само Венеціанська комісія просить українських депутатів переглянути запропоновану законопроектом систему притягнення суддів до відповідальності, а також інші деталі, здатні створити враження, що Антикорупційний суд стає елітним органом судочинства в Україні.

Ці вимоги мають дві причини. Перша з них – те, що принцип «елітних судів» порушує міжнародні принципи судочинства, стандартні для Ради Європи.

Друга причина – небезпека, що в такому разі створення антикорупційного суду буде визнане неконституційним.

ВК посилається на статтю 125 Конституції, за якою в Україні можна створювати спеціалізовані суди, але створення «особливих» та «надзвичайних» судів – не допускається.

“Венеціанка” вважає, що цю небезпеку можна звести до нуля двома шляхами. Перший – це врахування всіх зауважень комісії. Другий – те, що новий, допрацьований законопроект має бути поданий до парламенту від імені президента.

Остання рекомендація Венеціанської комісії – вкрай незвична, цей орган зазвичай утримується від політичних рекомендацій щодо законотворчого процесу. Ця рекомендація, безумовно, є політичною, а не юридичною, і у ВК цього не приховують, пояснюючи її тим, що формальна участь президента у підготовці проекту “дозволить зняти всі сумніви щодо правильності процесу”.

Хай там як, але ця порада прозвучала, і тому вона заслуговує на окрему увагу.

Гарант антикорупційності

Привід для такої рекомендації дали співавтори проаналізованого “опозиційного” законопроекту (у переліку – Єгор Соболєв, Оксана Сироїд, Іван Крулько, Сергій Лещенко, Світлана Заліщук, Мустафа Найєм тощо).

Автори висновку ВК стверджують, що ці депутати (не зазначаючи, щоправда, їх поіменно) першими запропонували їм “відкликати свій проект, якщо президент сам подасть законопроект, що ґрунтується на схожих принципах, особливо що стосується гарантії незалежності суду та участi міжнародної спільноти у доборі суддів”.

Примітно, що зараз принаймні частина з них дотримуються іншої думки та наполягають, що розглядати потрібно саме їхнiй проект, інтегрувавши зауваження ВК у другому читанні, оскільки розробка нового призведе до невиправданої додаткової затримки у створенні антикорупційного суду. Однак рекомендація ВК стала вагомим аргументом на користь саме такого, довшого шляху.

“Європейська правда” вже повідомляла, що в адміністрації президента знали про зміст підготовленого рішення – його проект завжди наперед дають для ознайомлення та для пропозицій владі країни, яка запитувала про висновки “Венеціанки” з приводу того чи іншого закону.

Саме з цим була пов’язана раптова зміна позиції Банкової у питаннi антикорупційних судів: ще наприкінці вересня найближчі соратники президента наполягали на створенні антикорупційних палат у судах загальної юрисдикції, однак на тижні, що минає, президент несподівано визнав, що окремий антикорупційний суд був би кращою ідеєю. (Деталі – в статті “Загроза з Венеції: хто переконав Порошенка підтримати ідею антикорупційного суду“)

Чи не була адміністрація президента натхненником рекомендації про роль Порошенка у поданні нового законопроекту? Відповідь на це запитання достеменно невідома. Але, зрештою, з експертами ВК необхідно погодитися: “благословення” президента не буде зайвим для того, щоби Рада ухвалила закон.

Аби лише цей процес не призвів до штучних затримок з його ухваленням.

Автор: Сергій Сидоренко, редактор “Європейської правди“, Страсбург