Роль госорганов США в санкционной политике

Проблемы на пути исключения лиц из санкционного списка SDN.

Когда речь заходит об американских санкциях, немногие осознают степень участия госорганов США в вопросах их применения. Так, Госдеп США (Department of State, далее – DOS) играет ключевую роль в развитии и имплементации санкций, которая выражается в соответствующих обязанностях его подразделений.

В частности, управление политики и применения экономических санкций (The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation, далее – SPI) обеспечивает руководство внешней политикой Управления по контролю над иностранными активами (The Office of Foreign Assets Control, далее – OFAC) в вопросах имплементации санкций. Кроме того, SPI дает Министерству финансов и торговли США (United States Department of the Treasury) внешнеполитические рекомендации по вопросам осуществления санкций. К примеру, OFAC следует указаниям SPI при принятии решений о выдаче лицензий, которые позволяют вступить в транзакцию, которая по обычным правилам была бы запрещена.

Другое подразделение Госдепа – Бюро экономических и коммерческих отношений (Bureau of Economic and Business Affairs, далее – EB) – наряду с посольствами США выполняет важную работу в части разъяснения санкционной политики иностранным правительствам, связанным с американскими компаниями за рубежом.

Как видим, DOS обладает существенным объемом полномочий в вопросах, связанных с санкциями, однако в основном выполняет вспомогательную функцию по отношению к Минфину США, подразделение которого занимается администрированием списка SDN (Specially Designated Nationals).

Существуют несколько способов добиться исключения гражданина или компании из «санкционного» списка, но в подавляющем большинстве случаев процедура должна начинаться с подачи заявки в OFAC на пересмотр административного решения в соответствии со сводом федеральных нормативных актов.

Следует отметить, что универсальной процедуры «снятия санкций» не существует. Для компаний, желающих исключения из списка SDN, решающим фактором является грамотная правовая и коммуникационная поддержка. Минфин США не раз заявлял о готовности рассматривать вопрос об исключении лиц из санкционных списков, так как конечной целью санкций является не наказание, а принуждение подвергнутого санкциям лица к изменению поведения.

В отсутствие четкого руководства для компаний OFAC рекомендует «заблокированным лицам» (blocked person)¹ представить аргументы или доказательства, которые, по их мнению, подтверждают недостаточность оснований для «блокировки». Кроме того, такие лица могут предложить коррекционные шаги со своей стороны – например, реорганизацию, отставку лиц, занимающих руководящие должности в «заблокированной» компании, или аналогичные меры, которые, по мнению заинтересованного лица, нивелируют основание для его включения в санкционный список.

Правильно разработанная стратегия таких шагов и дальнейшие последовательные действия компании являются ключевыми условиями успешного «выхода» из-под действия санкций. Однако даже компания с prima facie и убедительными аргументами может получить отказ по заявке в OFAC о пересмотре решения.

Так произошло, например, с компанией Fulmen, обвиняемой в осуществлении поставок для иранских установок по обогащению урана в 2006–2008 гг. Компания была включена в санкционные списки ЕС и США в 2011 г. и, желая «обелить свое имя», запустила работу по исключению из списков, начиная с европейского. Ей удалось добиться успеха в Европейском Суде, аннулировавшем санкции Европейского совета из-за недостатка доказательств в 2013 г., после чего в 2014 г. компания обратилась в OFAC с заявлением о пересмотре ее включения в список SDN.

При этом, по мнению Fulmen, единственной причиной, по которой OFAC включило ее в список SDN, послужило то, что компания уже числилась в санкционных списках ЕС. Позднее, отвечая на запрос OFAC, компания добровольно раскрыла информацию об участии в строительстве электросети для иранских муниципалитетов и о возможных случаях закупки литиевых аккумуляторов у предприятия Saba Battery, также известного как Niru Battery и находящегося в списке SDN с 7 апреля 2009 г.

В ответ на запрос о предоставлении дополнительной информации по сотрудничеству Fulmen и Saba Battery первые заявили, что их «принудили» приобрести аккумуляторы у Niru Battery из-за американских санкций, после чего предоставили информацию о 19 транзакциях, включая несколько осуществленных после включения Fulmen в список SDN.

В 2016 г., рассмотрев все обстоятельства, OFAC приняло решение отказать Fulmen в исключении из санкционного списка. Позднее, в марте 2020 г., это решение устояло в суде округа Колумбия после попытки Fulmen обжаловать его на основании Конституции США и Закона об административных процедурах.

В чем же была ошибка компании, которая успешно «исключилась» из европейских списков, но не смогла добиться успеха в США?

Во-первых, при выборе стратегии следует учитывать, что американские госорганы не связаны решениями органов других стран или интеграционных объединений. В связи с этим указывать в качестве аргумента на то, что единственным основанием внесения в список SDN является включение компании в список санкций ЕС, на мой взгляд, было опрометчиво, так как это является предположением и могло негативно сказаться на образе компании. По логике OFAC, Fulmen должна была продемонстрировать «позитивное изменение поведения», а не настаивать на своей невиновности и ошибочности действий органа.

Во-вторых, сведения о якобы «принуждении» к ведению бизнеса c компанией из SDN-листа опровергаются предоставленными самой же компанией доказательствами, из которых следует, что сделки с Niru Battery проводились и до включения Fulmen в санкционный список.

Эти ошибки повлекли печальный результат: компания потратила более 6 лет в попытках «выбраться» из американского санкционного списка и потерпела неудачу из-за ошибок, которых можно было избежать, выбрав более грамотную стратегию и контроль за ее соблюдением. Как минимум необходимо было прекратить деятельность, связанную с подсанкционными компаниями, а в случае невозможности – проводить грамотный due diligence, направленный, в частности, на определение значительности сделки. Кроме того, демонстрация доказательств «позитивного изменения» в деятельности компании повысила бы ее шансы на получение положительного решения OFAC. Таким доказательством могут служить, например, внедрение санкционного compliance-мониторинга и прочие меры, подтверждающие «добрые намерения».

¹ В соответствии с 31 CFR § 501.807 «A person blocked under the provisions of any part of this chapter, including a specially designated national, specially designated terrorist, or specially designated narcotics trafficker (collectively “a blocked person”)».

Сазонов Всеволод
Управляющий партнер АБМО «Сазонов и партнеры»