Законодательство об иностранных агентах и зарубежном финансировании: от США до Алжира

На прошлой неделе российское правительство внесло в Госдуму законопроект, ужесточающий требования к деятельности иностранных некоммерческих организаций (НКО), а также организаций, выполняющих функции иностранного агента. РАПСИ изучило опыт стран со всех континентов, чтобы оценить, насколько данный проект соответствует международному праву. 

Авторы инициативы обуславливают внесение изменений в законодательство защитой прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 

«Законопроект предусматривает расширение понятия «иностранные источники», запрет на регистрацию структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций в жилых помещениях, введение дополнительного основания для проведения внеплановой проверки, а также обязанность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций представлять в Минюст России программы и иные документы, являющиеся основанием для проведения мероприятий, и отчет об их исполнении», — говорится в пояснительной записке к документу. 

Потребность в принятии проекта также объясняется тем, что иностранные агенты все чаще используют лакуны в законодательстве. В частности, отмечается все более частые случае сбора физическими лицами информации, которая используется иностранными государствами и структурами за их счет, в том числе против России или может представлять угрозу безопасности страны. При этом по действующему закону физлица не обязаны даже ставить в известность Минюст о такого рода деятельности.

Также усилить законодательно контроль за иностранным финансированием НКО просит Минюст рабочая группа Общественной палаты (ОП) РФ по противодействию распространению недостоверной информации, общественному контролю и безопасности в интернете. 

В обращении группы отмечен ряд приемов, позволяющих обходить ограничения, установленные для HKO – иностранных агентов. Например, использование сетевых форматов работы‚ деятельность общественных объединений без государственной регистрации и «фактическое участие физических лиц в реализации проектов HKO».

«Опираясь на анализ международного опыта и исходя из сложившейся правоприменительной практики, обращаем внимание на необходимость совершенствования законодательства в целях улучшения доступности для общества информации об иностранном финансировании (НКО – прим. ред.)», – написано в обращении за подписью руководителя рабочей группы Александра Малькевича.

Напомним, в конце прошлого года в России был принят закон, согласно которому иностранными агентами могут быть признаны физические лица, распространяющие сообщения в СМИ-иноагентах или участвующие в их создании и получающие за это денежные средства и иное имущество от иностранных государств.

Новой статьей – 19.34.1 – был дополнен Кодекс об административных правонарушениях: штрафы за нарушение порядка деятельности иностранного СМИ, выполняющего функции иностранного агента, или учрежденного им российского юрлица, по этому закону составляют для граждан – 10 тысяч рублей, для должностных лиц – 50 тысяч, для юридических лиц – 500 тысяч рублей. За повторное нарушение закона санкции ужесточаются: гражданам придется выплатить 50 тысяч рублей, должностным лицам – 100 тысяч, юрлицам – 1 млн рублей.

Следует отметить, что принятый в России закон о дополнительном регулировании деятельности СМИ-иноагентов соответствует трендам в мировом законодательстве, но при этом намного демократичнее, чем в ряде других стран, включая США. 

Считается, что ориентиром для создания российского закона послужил американский закон FARA («О регистрации иностранных агентов»), многие положения которого он воспроизводит. 

Зарубежный опыт

АМЕРИКА

Соединенные Штаты Америки

С момента принятия в США закона Foreign Agents Registration Act (FARA), который регламентирует работу организаций, представляющих интересы иностранных компаний и государств прошло уже 82 года. 

В момент его принятия предполагалось, что нормативный акт воспрепятствует распространению нацистских идей в США. Закон требовал регистрации в Госдепартаменте США любого лица — физического или юридического, — которое прямо или косвенно, открыто или тайно, с ведома иностранного государства или без него выступало в защиту его интересов или пропагандировало их. Для обозначения такого рода лиц в документе использовалось слово «агент».

Закон просуществовал без изменений до 1966 года, когда законодатель почувствовал необходимость не только в борьбе с пропагандой, но и с деятельностью зарубежных лоббистов. В этот же момент содержащееся в документе слово «пропаганда» было заменено на «информационные материалы».

Теперь под определения иностранного агента попадали только лица и организации, чья деятельность осуществляется «для или по поручению иностранного образования». 

Закон о регистрации иноагентов также предусматривает уголовную ответственность за нарушение прописанных требований (22 U.S.C. §618). Самыми резонансными уголовными делами по данному составу, пожалуй, можно называть дела в отношении Джона Макгоффа, в лице которого власти ЮАР попытались купить американскую газету The Washington Star, и Самира Винсента, получившего от тогдашнего главы Ирака миллионы долларов за ведение лоббистской деятельности в обход регистрации по снятию санкций.

В настоящее время FARA требует от лиц или организаций, попадающих под установленные критерии «иностранных агентов», самостоятельно регистрироваться в Минюсте США и затем раз в полгода предоставлять отчеты о своей деятельности.

Стоит отметить жесткость ответственности по этой статье: нарушителям требований FARA грозит наказание в виде штрафа до 10 тысяч долларов и/или лишение свободы на срок до 5 лет за исключением пунктов.

Под действия нормативного акта попадают также и средства массовой информации, которые находятся под контролем другого государства и субсидируются из-за рубежа. Определить какие-либо четкие границы признаков для включения СМИ в этот список специалисты затрудняются. На сегодняшний день, согласно закону, регистрироваться как иноагенты должны структуры (а также люди), которые отвечают четырем критериям: вовлечены в политическую деятельность; действуют в интересах иностранного заказчика; запрашивают или распространяют в США любого рода ценности в интересах иностранного заказчика; и представляют интересы иностранного заказчика перед любым агентством или официальным лицом США. 

FARA — далеко не единственный закон, содержащий в себе требования к иностранным агентам и предписывающий меры по их наказанию. Так, санкция параграфа 951 части 18 Кодекса США предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до 10 лет для всех, кто действует в качестве агента иностранного государства без предварительного уведомления американского Минюста.

То есть в обоих случаях речь идет об иностранных агентах, однако в случае пункта 951 под этим термином подразумевается лицо, которое согласилось вести деятельность на территории США под руководством и (или) контролем иностранного правительства.

В заключение стоит акцентировать внимание на том, что содержание американского «Акта о регистрации иностранных агентов» на сегодняшний день, по сути, противоречит его названию. Ведь его действие направлено не на агентов (шпионов), а на людей и организации, которые влияют на формирование общественного мнения в США в интересах других государств. Представители творческих профессий и масскульта в число таковых пока не включены. Зато статус образовательных программ, вероятно, может быть в ближайшее время пересмотрен. 

В списке действующих иноагентов на сайте Минюста США числятся около 500 физических и юридических лица.

Венесуэла

В Венесуэле иностранное финансирование неправительственных организаций (НПО)ограничивается законодательством о борьбе с организованной преступностью и терроризмом, а также законом о защите политической свободы и национального самоопределения.

В том числе закон регулирует деятельность иностранцев, которые связаны с НПО. Если они и публично «дают негативные оценки правительственным институтам и ведущим государственным деятелям Венесуэлы», по данным международных наблюдателей, их наказывают крупными штрафами (до 150 тысяч долларов США) и высылают из страны.

Организациям, которые занимаются «защитой политических прав» и преследуют прочие «политические цели», получение пожертвований из зарубежных источников запрещено. 

ЕВРОПА

Великобритания

В Великобритании действует старейшая в мире система обеспечения контроля и прозрачности неправительственных организаций: в соответствии с Актом о благотворительных трастах 1853 года всю деятельность таких организаций контролирует Комиссия по благотворительности, отвечающая перед правительством и парламентом. 

В комиссии должны регистрироваться все благотворительные организации, собирающие более 5000 фунтов стерлингов в год. Им присваивается регистрационный номер, по которому можно проверить статус организации, получить сведения о ее доходах. 

Против таких организаций могут быть применены санкции, если станет известно, что они проводят мероприятия, связанные не только с благотворительной деятельностью.

Комиссия работает с жалобами граждан, на основании которых может проводить проверку деятельности организаций. Британское законодательство предусматривает наказание в виде лишения свободы, если деятельность возобновляется после подобных заявлений о недоверии. 

В прошлом году министр внутренних дел Великобритании Саджид Джавид заявил о необходимости ввести практику «регистрации иностранного агента» с целью уменьшить «враждебную деятельность» против Великобритании со стороны ряда государств.

В этом году в Великобритании обсуждается принятие закона, который может включать в себя требования к тем, кто по работе представляет интересы иностранных держав, регистрироваться по прибытии в страну. Те, кто этого не сделает могут рассматриваться, как агенты влияния. 

Венгрия

В 2017 году парламент Венгрии принял закон, усиливающий контроль над неправительственными организациями с иностранным финансированием на сумму не менее 24 тыс. евро в год. Согласно закону, они должны указывать факт получения иностранного финансирования на всех мероприятиях и в публикациях, предоставлять ежегодную подробную отчетность о своей деятельности. В случае невыполнения требований организации могут быть закрыты. 

АЗИЯ

Израиль

В 2016 году Кнессет принял закон, требующий от НКО, которые получают более половины своего финансирования из-за рубежа, указывать об этом в любой публикации или переписке с государственными и должностными лицами. Список организаций, подпадающих под действие закона, а также перечень стран, из которых они получают пожертвования, должен быть размещен на веб-сайте Регистратора некоммерческих компаний. 

В случае нарушения этого закона предусмотрен штраф в размере в 29,2 тысячи шекелей (более 8 тысяч долларов). 

Целью принятия такого закона объявлялась необходимость предотвращения вмешательства других стран во внутренние политические процессы с помощью пожертвований политическим организациям. 

В дальнейшем правительственная коалиция в израильском Кнессете требовала нового ограничения финансирования иностранными правительствами политических НПО, действующих в Израиле. Занимавший тогда пост премьер-министра Биньямин Нетаньяху, обещал «и впредь предпринимать решительные действия в отношении организаций, которые стремятся делегитимизировать Израиль, опорочить государство и Армию обороны Израиля на весь мир».

В 2018 году в Израиле в статусе иностранных агентов было зарегистрировано 27 НКО. По словам экспертов, подавляющее большинство этих организаций специализируется на оказании помощи палестинскому населению.

Индия

Около 10 лет назад индийское правительство после организованных предположительно из-за рубежа протестов вокруг строительства АЭС Кудамкулан (в котором принимали участие российские специалисты) запретило деятельность, по данным СМИ, около 4 тысяч НКО с иностранным финансированием. 

В этом году была принята поправка FCRA (Закон о регулировании иностранных вкладов). Госслужащие пополнили список людей, которым запрещено принимать иностранные пожертвования. Кандидатам на выборах, судьям, государственным служащим, членам любого законодательного органа это уже было запрещено ранее.

Запрещается перевод иностранных средств любому физическому лицу, ассоциации или зарегистрированной компании. Ранее такие средства могли быть переданы лицу или ассоциации, зарегистрированным для приема иностранного взноса

Иностранные средства должны поступать только на счет, обозначенный банком как «счет FCRA» в таком отделении Государственного банка Индии в Нью-Дели, как об этом уведомлено центральное правительство. Если лицо или организация будут признаны виновными в нарушении FCRA, правительство может ограничить использование ими иностранного вклада.

Только 20% иностранных средств могут быть использованы на административные расходы, такие как заработная плата. Новый закон допускает приостановление деятельности организации на срок до одного года.

Бангладеш

В Бангладеш еще с 1978 года «Правила регулирования валютной помощи» запрещают зарубежное финансирование неправительственных организаций без одобрения правительства. Заявки на получение иностранных средств рассматривает Бюро по работе с НПО, работающее под эгидой МВД. Иностранную помощь НПО могут получить только на счета в банках, указанных властями.

АВСТРАЛИЯ

В 2018 году в стране был принят Закон о программе прозрачности иностранного влияния. Под действие закона подпадают лоббирование в парламенте и СМИ, предоставление финансовых средств. Лица, работающие на территории Австралии под контролем иностранных правительств, должны подробно описывать свою деятельность в публичном реестре. Осуществление деятельности при отсутствии регистрации, невыполнение обязанностей по Программе прозрачности или предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации является уголовным нарушением, за которое предусмотрен штраф или лишение свободы до пяти лет. 

СНГ

Азербайджан

В Азербайджане в феврале 2014 года президент республики подписал поправки в закон об НКО, ужесточающий государственный контроль за финансированием неправительственных организаций. Поправки внесены в закон 2009 года, который обязывает филиалы и представительства международных НКО перед регистрацией заключать особое соглашение с правительством Азербайджана. Законодательство требует регистрировать не только сами НКО, но и каждый получаемый ими грант.

За деятельность без регистрации или использование незарегистрированных грантов НКО может быть оштрафовано на сумму соответствующую примерно 5-8 тысяч евро, а физическое лицо – 1-2 тысяч евро.

Белоруссия

В Белоруссии в 2011 году вступили в силу поправки в закон «Об общественных объединениях», согласно которым НКО запрещается иметь счета в банках или иных финансовых учреждениях за границей. Закон предусматривает административное и уголовное преследование НКО и их руководства за получение финансирования из иностранных источников без разрешения властей.

Использование иностранной помощи НКО без разрешения или нецелевым образом влечет за собой наложение штрафа в размере до 100% от полученной суммы, а также ее полную конфискацию. За повторное нарушение в течение года сотрудники НКО или физические лица могут быть приговорены к 2 годам лишения свободы.

АФРИКА

Египет

В Египте еще в 2002 году был принят закон, регулирующий образование, финансирование и работу ассоциаций и фондов. Получение средств из внутренних или внешних источников без разрешения Министерства солидарности и социальной справедливости запрещено. Санкции за финансирование без разрешения – штраф или тюремный срок до шести месяцев.

После смены режима отношение к зарубежному финансированию НКО не изменилось. В 2011 году на основании требования министра солидарности Центральный банк начал сообщать обо всех банковских операциях по счетам НКО. Правительственная комиссия инициировала расследование деятельности 17 организаций, работающих в Египте и предположительно незаконно получающих финансирование из зарубежных источников. 

В прошлом году парламент Египта одобрил новый закон «О регулировании деятельности общественных объединений». Он запрещает широкий спектр видов деятельности, таких как «проведение опросов общественного мнения и публикация или обнародование их результатов, проведение полевых исследований или обнародование их результатов» без одобрения правительства. 

Закон также позволяет правительству распускать организации за широкий круг нарушений и налагать штрафы в размере до 1 миллиона египетских фунтов стерлингов (60 тысяч долларов) на организации, которые действуют без лицензии или направляют или получают средства без одобрения правительства. 

Новый закон запрещает сотрудничество с иностранными организациями или экспертами, введет строгую систему предварительного одобрения для иностранных организаций, чтобы они могли работать в стране, и позволяет осуществлять государственный надзор и мониторинг деятельности организаций.

Эфиопия

В Эфиопии в 2009 году была принята Декларация по благотворительным и общественным организациям, в соответствии с которой определение «организация-резидент» может применяться к любой НПО, более 10% бюджета которой сформировано за счет иностранных источников (таковыми в Эфиопии на тот момент являлись практически все НПО). Таким организациям запрещено заниматься защитой прав человека, этническими проблемами, политическими вопросами. 

Алжир

В Алжире в 2012 году принят закон «Об общественных объединениях», который запрещает всем ассоциациям получать средства от дипмиссий и иностранных НПО, за исключением разрешенных властями страны. В случае нарушения возможно приостановление деятельности или ликвидация организации по решению суда.