ВРП хочет защитить судей защищающих ее незаконные решения отмененные в последствии ЕСПЧ

На официальном сайте Высшего совета правосудия обнародован текст решения Высшего совета правосудия, принятого 15 мая 2018 года, о вынесении консультативного заключения относительно законопроекта «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» (о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи, который принял решение с нарушением границ применения ограничений прав)» (№8302), внесенного на рассмотрение Верховной Рады Украины в порядке законодательной инициативы народным депутатом Украины Сергеем Власенко.

Согласно законопроекту №8302, судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за принятие решения с нарушением статьи 18 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод, которое установлено решением Европейского Суда по правам человека.

«Законопроект №8302 не соответствует требованиям нормотворческой техники, поскольку цель предложенных изменений состоит в урегулировании общественных отношений, которые достаточно и адекватно урегулированы действующим законодательством о статусе судей и не требуют совершенствования», — считают в ВСП.

Как отмечают представители Совета, ошибочные решения необходимо обжаловать в пределах апелляционного производства, а не привлекать судей к индивидуальной ответственности, кроме случаев, когда ошибка возникла вследствие умысла или грубой небрежности со стороны судьи. Прямая зависимость дисциплинарной ответственности судей от отрицательного решения Евросуда по конкретному делу не соответствует международным стандартам в этой сфере, уверены в ВСП.

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
щодо законопроекту № 8302

Проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, який виніс рішення з порушенням меж застосування обмежень прав)» (реєстраційний № 8302 від 19 квітня 2018 року) (далі – законопроект № 8302) внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Власенком С.В.

Обґрунтовуючи необхідність прийняття законопроекту № 8302, суб’єкт законодавчої ініціативи зазначає, що до судді має бути застосована найвища міра дисциплінарного стягнення в разі, якщо Європейський суд з прав людини винесе рішення щодо порушення національним судовим рішенням положень статті 18 Конвенції, адже таке порушення свідчить про зловживання службовим становищем, некомпетентність та непрофесіоналізм судді, можливий незаконний вплив на суддю, виконання політичних вказівок, наявність корупційної складової. Відновлення довіри суспільства до судівництва, вжиття превентивних заходів, заходів з очищення судової влади від недоброчесних суддів, забезпечення прав і свобод людини та громадянина є обов’язком держави.

З пояснювальної записки до законопроекту № 8302 вбачається, що метою його прийняття є удосконалення правового механізму забезпечення права особи на справедливий суд, підвищення ефективності діяльності судової системи, удосконалення дисциплінарної відповідальності суддів. Прийняття та реалізація цих заходів дозволять посилити утвердження в суспільстві верховенства права та законності, сприятимуть відновленню довіри до суду і суддів.

Згідно із законопроектом № 8302 суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності за винесення суддею рішення з порушенням статті 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що встановлено Рішенням Європейського Суду з прав людини, яке набрало статусу остаточного.

Крім того, відповідно до законопроекту істотним дисциплінарним проступком, який є несумісним зі статусом судді та виявляє його невідповідність займаній посаді, є винесення суддею рішення з порушенням статті 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що встановлено Рішенням Європейського Суду з прав людини, яке набрало статусу остаточного.

Щодо суті запропонованих законопроектом № 8302 змін Вища рада правосуддя зазначає таке.

Підстави дисциплінаної відповідальності судді належним чином регламентовані національним законодавством і на сьогодні не потребують законодавчого корегування.

Протягом останніх двох років за активного сприяння міжнародних експертів в Україні було проведено надзвичайно масштабну законотворчу роботу, метою якої є нормативне забезпечення діяльності судової системи України та суміжних правових інститутів відповідно до стандартів Ради Європи та передових практик Європейського Союзу.

Так, на законодавчому рівні було істотно реформовано процедури дисциплінарної відповідальності судді. Відповідна нормотворча робота проводилася із врахуванням зауважень та пропозицій, висловлених в рішеннях Європейського суду з прав людини проти України та Висновках Європейської комісії «За демократію через право» (далі – Венеціанська Комісія), наданих на прохання української влади щодо чинного законодавства з питань правосуддя та відповідних законопроектів.

Зокрема, було конкретизовано та розширено перелік підстав дисциплінарної відповідальності судді. Варто зауважити, що в числі таких неправомірних дій судді, що можуть призвести до дисциплінарної відповідальності, нині визначено порушення процесуальних прав сторін, вчинені як умисно, так і внаслідок недбалості[1].

З урахуванням висновків міжнародних експертів на конституційному та законодавчому рівнях виключено таку підставу звільнення судді, як порушення присяги, яка допускала занадто широке і неточне тлумачення. Замість «порушення присяги» в чинній редакції Конституції України відповідну підставу звільнення судді з посади конкретизовано так: «вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді»[2]. При цьому чіткі критерії визначення поняття «істотний дисциплінарний проступок» сформульовані на законодавчому рівні[3].

Крім того, враховано рекомендацію Венеціанської комісії щодо доцільності визначення безпосередньо в Конституції України як самостійної підстави для звільнення судді порушення ним свого обов’язку підтвердити законність джерела походження майна[4].

Запроваджено 6 видів дисциплінарних стягнень, які дають змогу застосовувати до суддів дисциплінарні санкції з урахуванням принципу пропорційності. Застосування принципу пропорційності передбачає також врахування обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, зокрема особи судді, ступеня його вини у вчиненні дисциплінарного проступку, наявності інших дисциплінарних стягнень тощо[5].

При цьому слід окремо зауважити, що міжнародні експерти не вносили пропозицій щодо визнання окремою підставою для звільнення судді наявності негативних рішень Європейського суду з прав людини, в тому числі встановлення порушення статті 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

23 жовтня 2015 року на 104-му пленарному засіданні Венеціанської Комісії було ухвалено Остаточний висновок (документ CDL-AD(2015)027), в якому зазначається, що «остання версія змін до Конституції України, підготовлена Робочою групою Конституційної Комісії з питань правосуддя, є дуже позитивною і добре підготовленою та заслуговує повної підтримки».

Вказані зміни до Конституції України набули чинності відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя» і нині у статті 126 визначено підстави для звільнення судді, перелік яких є вичерпним.

II. Запропонована законопроектом № 8302 процедура звільнення судді, який виніс рішення з порушенням меж застосування обмежень прав, порушує принципи дисциплінарної відповідальності суддів, закладені в чинному українському законодавстві на підставі відповідних міжнародних стандартів.

На сьогодні відповідно до статті 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.

Стаття 26 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачає, що для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів Вища рада правосуддя утворює Дисциплінарні палати з числа членів Вищої ради правосуддя.

Згідно зі статтею 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», або за ініціативою Дисциплінарної палати чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом. Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя.

Щодо дисциплінарної відповідальності Консультативна рада європейських суддів (далі – КРЄС) вважає, що: ii) стосовно ініціювання дисциплінарного провадження країни повинні передбачити створення спеціального органу або призначити осіб, які відповідатимуть за отримання скарг, отримання пояснень відповідного судді та прийняття з урахуванням цього рішення про те, чи наявні достатні підстави для ініціювання такого провадження проти судді; iii) дисциплінарна справа повинна розглядатися незалежним органом або трибуналом, що здійснює провадження, повністю гарантуючи право захисту; vi) санкції, які може застосовувати такий орган у випадку доведеного порушення належної поведінки, повинні визначатися якомога точніше в законі про статус суддів та застосовуватися за принципом пропорційності[6].

Законопроектом № 8302 передбачається, що суддя звільняється Вищою радою правосуддя не пізніше двох місяців з дня, наступного за днем, коли Вищій раді правосуддя стало відомо про винесення суддею рішення з порушенням статті 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що встановлено рішенням Європейського Суду з прав людини, яке набрало статусу остаточного, що, у свою чергу, має імперативний характер.

Зазначена норма, на думку Вищої ради правосуддя, позбавить Вищу раду правосуддя права виконувати дискреційні повноваження щодо розгляду дисциплінарних скарг та ухвалення вмотивованих рішень за результатами такого розгляду, а суддя буде позбавлений права надавати письмові пояснення по суті скарги.

Слід зауважити, що дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя, розглядаючи відповідні дисциплінарні скарги, на цей час мають достатні законодавчі підстави для оцінки оскаржуваних дій суддів, зокрема під час ухвалення рішень, в яких у подальшому Європейським судом з прав людини були виявлені порушення прав людини і основоположних свобод (зокрема, відповідно до пункту 4 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Таким чином, Вища рада правосуддя (її дисциплінарні палати) як єдиний орган, уповноважений притягати суддів до дисциплінарної відповідальності, вважає наявну законодавчу регламентацію підстав та процедури дисциплінарної відповідальності суддів достатньою для розгляду питань щодо притягнення їх до справедливої та пропорційної їхній провині дисциплінарної відповідальності.

III. Пряма залежність дисциплінарної відповідальності суддів від негативного рішення Європейського суду з прав людини у конкретній справі не відповідає міжнародним стандартам у цій сфері.

Зокрема, як відзначила КРЄС, система оскарження є єдиним способом, у який судді можуть вважатися відповідальними за свої рішення, за винятком випадків, коли суддя діяв недобросовісно. При цьому підтвердження недобросовісності повинно відбуватись лише в порядку дисциплінарного чи кримінального провадження[7].

Слід взяти до уваги принцип внутрішньої незалежності суддів і той факт, що скасування рішення має сприйматись як нормальний результат процедури апеляційного оскарження, а не як провина з боку судді першої інстанції[8].

Заслуговує особливої уваги зауваження Венеціанської комісії про те, що використання факту скасування рішення нижчої інстанції судом вищої інстанції як основи для встановлення незаконності цього рішення не відповідає європейським стандартам[9].

Венеціанська комісія вважає, що відповідальність суддів є допустимою лише за умови свідомого (умисного або з огляду на грубу недбалість) вчинення відповідного проступку. Тому відповідальність суддів, спричинена негативним рішенням Європейського суду з прав людини, повинна ґрунтуватися виключно на висновку національного суду про наявність умислу або грубої недбалості в діях судді. Рішення Європейського суду з прав людини не може використовуватися як єдина підстава для відповідальності суддів[10].

Помилкові рішення необхідно оскаржувати в межах апеляційного провадження, а не притягати суддів до індивідуальної відповідальності, крім випадків, коли помилка виникла внаслідок умислу або грубої недбалості з боку судді[11].

Подібні засади незалежності суддів визначені і в Європейській хартії про статус суддів: у випадку невиконання суддею одного із своїх обов’язків, чітко визначених законом, він може підлягати санкції лише на підставі рішення, прийнятого за пропозицією, рекомендацією або згодою комітету або органу, принаймні половину якого складають обрані судді[12].

Тобто прив’язка до конкретних рішень ЄСПЛ не відповідає міжнародним стандартам.

IV. Стаття 18 Конвенції встановлює межі застосування обмежень прав: обмеження, дозволені згідно з цією Конвенцією щодо зазначених прав і свобод, не застосовуються для інших цілей ніж ті, для яких вони встановлені.

У пункті 294 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Тимошенко проти України» (заява № 49872/11) Суд наголошує на тому, що стаття 18 Конвенції не має самостійного значення і може бути застосована лише в поєднанні з іншими статтями Конвенції. Коли подається скарга за статтею 18 Конвенції, Суд застосовує дуже суворий стандарт доведення. Результатом цього є те, що існує лише декілька справ, в яких було встановлено порушення цього положення Конвенції (пункт 295)[13].

Порушення Конвенції встановлюється рішенням Європейського суду з прав людини, а рішенням суду у конкретній справі може бути порушено права чи свободи, гарантовані Конвенцією.

Тому підставою для дисциплінарної відповідальності судді може бути порушення судом прав людини та основоположних свобод, в тому числі і у поєднанні з порушенням статті 18 Конвенції, які встановлені у рішенні Європейського суду з прав людини.

Таке порушення може бути кваліфіковано за ознаками дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме: умисне або внаслідок грубої недбалості допущення суддею, який брав участь в ухваленні судового рішення, порушення прав людини і основоположних свобод або інше грубе порушення закону, що призвело до істотних негативних наслідків.

Окремі підстави дисциплінарної відповідальності суддів, визначені Законом України «Про судоустрій і статус суддів», професійній спільноті вбачаються занадто загальними. Проте Вища рада правосуддя вважає передчасним продовження законотворчої роботи у цьому напрямі. Зокрема, слід враховувати, що визначення дисциплінарних проступків судді, так само, як і інші положення нового судоустрійного законодавства, розроблялися в процесі тривалої роботи вітчизняних фахівців у цій сфері із проведенням численних консультацій з міжнародними експертами.

У зв’язку із цим зараз необхідно проаналізувати практичну дію нових засад дисциплінарної відповідальності суддів і лише після цього зробити висновок щодо доцільності/недоцільності здійснення подальшої нормотворчої роботи.

Відповідно до загальних вимог нормотворчої техніки проекти законів та нормативно-правових актів мають раціонально та адекватно врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, мають бути стислими, чіткими і недвозначними. Законопроект № 8302 не відповідає вимогам нормотворчої техніки, оскільки запропоновані зміни мають на меті врегулювання суспільних відносин, які достатньо та адекватно врегульовані чинним законодавством про статус суддів та не потребують вдосконалення.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя не підтримує законопроект № 8302 та вважає його прийняття недоцільним.

[1] Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII. Ст. 106, ч. 1, п. 1.

[2] Конституція України. Ст. 126, ч. 6, п. 3.

[3] Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII. Ст. 109, ч. 9.

[4] Висновок Венеціанської комісії від 26 жовтня 2015 року № CDL-AD(2015)027. П. 43.

[5] Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII. Ст. 109.

[6] Пункт 77 Висновку № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності.

[7] Висновок № 18 Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про місце судової влади та її відносини з іншими гілками влади в сучасних демократіях від 16 жовтня 2015 року. П.п. 23, 26, Висновки, п.п. 7, 9.

[8]Висновок № 6 Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про справедливий суд у розумні строки та роль судді в судових процесах з урахуванням альтернативних засобів вирішення спорів від 24 листопада 2004 року. П. 36.

[9] Висновок Венеціанської комісії amicus curiae brief для Конституційного Суду Республіки Молдова щодо кримінальної відповідальності суддів від 13 березня 2017 року № CDL-AD(2017)002. П. 45.

[10] Висновок Венеціанської комісії amicus curiae для Конституційного Суду Республіки Молдова про право регресу держави до суддів від 13 червня 2016 року № CDL-AD(2016)015, П. 77 (а), (в).

[11] Там само. П.п. 77–79

[12] Європейська хартія про статус суддів. П. 5.1

[13]URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/974_924/page.

Висновок